當前，我國正在全面邁向創(chuàng)新驅(qū)動，其成效如何直接決定著中國經(jīng)濟的未來?，F(xiàn)在我們轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新經(jīng)濟有很多工作要做，如支持這個產(chǎn)業(yè)、支持那個產(chǎn)業(yè)，改變很多制度，建立一套體系。但在這個過程中從發(fā)展政策的意義來講，有沒有牛鼻子呢?我們認為在創(chuàng)新驅(qū)動過程中，如果政策上不能找到一個牛鼻子的話，就會陷入眉毛胡子一把抓，甚至實際效果背道而馳。如果有，我們認為就是要大力度地推進中國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。

　　一、發(fā)展階段轉(zhuǎn)換呼喚產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

　　產(chǎn)業(yè)政策為什么需要轉(zhuǎn)型?其基本出發(fā)點在于適應不同發(fā)展階段下不同政策目標的需要。有一種觀點認為，中國產(chǎn)業(yè)政策對中國經(jīng)濟增長都是負面作用，沒有正面效果，這當然失之偏頗。應該說在中國經(jīng)濟過去三十多年的高速增長中產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮了重要作用，特別是在起點低、技術(shù)落后的情況下，降低了一大批產(chǎn)業(yè)自主學習摸索的成本和風險，迅速縮小了和發(fā)達國家的差距。但現(xiàn)在時代變了，我們過去是低收入國家，現(xiàn)在正進入中等收入國家;過去中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本路徑根本上可以概括為追趕和模仿，而現(xiàn)在要轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，但促進創(chuàng)新和促進追趕模仿的政策手段有根本的不同。對于追趕和模仿而言，因為有一個現(xiàn)成的成功案例擺在面前，未知因素和不確定性總體上比較小，政府可以通過加強學習、匯聚專家意見，集中力量支持和扶植走在正確道路上的企業(yè)，從而縮短追趕過程中的成本和風險。而對于創(chuàng)新而言，沒有現(xiàn)成的成功案例擺在我們面前，到底創(chuàng)新的機會在何處，往哪個方向是正確的路線，這些都是目前所不知道。創(chuàng)新的機會分布在市場各個角落，創(chuàng)新的正確方向需要不斷試錯，通過市場的演化來驗證。因此，政府在此過程中面臨著高度的信息不完全和不對稱，政府不可能親自設(shè)定一個正確的方向和明確的預定目標。打一個簡單的比方，這就好比是組織一個團隊跑步至既定地點，或者是在茫茫叢林中找東西這兩類任務之間的區(qū)別。這兩種情況下團隊的領(lǐng)導方式和手段是完全不同的。前者需要整個團隊對前方目標有統(tǒng)一的認識，行進過程中有高度的紀律性，大家在統(tǒng)一協(xié)調(diào)下進行分工合作等。而后者則更需要鼓勵每個成員獨立開展工作，增強探索和冒險精神，鼓勵每個成員提高對尋找目標的敏感性、對環(huán)境的適應性等。

　　二、傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)成為創(chuàng)新驅(qū)動的關(guān)鍵制約因素

　　在實踐中，我國產(chǎn)業(yè)政策在促進經(jīng)濟高速增長的同時，已經(jīng)表現(xiàn)出來諸多負面因素。主要表現(xiàn)在三個方面。一是產(chǎn)業(yè)政策失靈現(xiàn)象經(jīng)常存在，特別是從技術(shù)進步和創(chuàng)新促進的實際效果來看，產(chǎn)生了良好效果的案例比較少，負面案例比較多。在一些產(chǎn)業(yè)政策十分密集的行業(yè)，比如汽車、鋼鐵等行業(yè)產(chǎn)能增長普遍較快甚至大規(guī)模出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，但從技術(shù)水平和世界前沿技術(shù)水平的差距縮小方面來看則大部分沒有達到大家預期。而在一些產(chǎn)業(yè)政策相對較少的行業(yè)反而技術(shù)進步的速度超過大家預期，比如說互聯(lián)網(wǎng)、電子商務等。二是產(chǎn)業(yè)政策導致的“創(chuàng)租”與“尋租”現(xiàn)象嚴重，一些企業(yè)套取甚至騙取政府的各項支持資金等類似案例頻頻發(fā)生，相關(guān)領(lǐng)域成為腐敗現(xiàn)象高發(fā)區(qū)。三是過大過全的產(chǎn)業(yè)政策體系及其實施已經(jīng)明顯干預和扭曲了微觀經(jīng)濟主體的運行，在不少方面已經(jīng)成為形成良好市場競爭秩序的制約因素。從創(chuàng)新驅(qū)動來講最根本的一點在于，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策從理論到執(zhí)行手段和細節(jié)與對創(chuàng)新的激勵在很多方面都是背道而馳的。創(chuàng)新是高度不確定性的，創(chuàng)新機會是高度分散的，對創(chuàng)新的激勵首要的是有一個關(guān)于創(chuàng)新的良好市場，使得創(chuàng)新者能夠成為市場競爭的優(yōu)勝者。而深度介入市場運行的產(chǎn)業(yè)政策一定會扭曲創(chuàng)新市場的運作，甚至使得尋租者成為市場勝利者，創(chuàng)新者也就失去了創(chuàng)新的積極性。

　　一個典型的案例是新能源汽車產(chǎn)業(yè)。發(fā)展新能源汽車，我國起步并不晚，也非常重視。大概在三十年前國家就開始大規(guī)模支持新能源汽車的研發(fā)。到了兩三年之前，美國電動汽車企業(yè)特斯拉突然崛起，我們才猛然發(fā)現(xiàn)，我們?nèi)匀粵]有產(chǎn)生新能源汽車領(lǐng)軍企業(yè)，和美國比又明顯地落后。那為什么我們有大力度的產(chǎn)業(yè)政策，卻沒有產(chǎn)生“特斯拉”呢?傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策到底碰到了哪些問題，為什么沒有促進創(chuàng)新的很好產(chǎn)生呢?有幾個問題值得重視。特斯拉的創(chuàng)立者馬斯克并非汽車界人士，為什么特斯拉沒有從汽車界內(nèi)部產(chǎn)生呢?馬斯克原來是電子支付系統(tǒng)PayPal的創(chuàng)始人，然后去做汽車而創(chuàng)立了新能源汽車的領(lǐng)軍企業(yè)。而我們推進相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策時，盯住的是國際一流企業(yè)，像通用、奔馳等，盡管進行了大量跟蹤研究，但最新的領(lǐng)軍企業(yè)沒有在這些大企業(yè)里產(chǎn)生。特斯拉的迅速發(fā)展非常重要的創(chuàng)新在于兩個，一是生產(chǎn)汽車的組織方式，馬斯克充分借鑒硅谷以IT行業(yè)為代表的企業(yè)生產(chǎn)組織方式，主張用非傳統(tǒng)汽車企業(yè)的方式認識和生產(chǎn)汽車，他甚至到現(xiàn)在都認為他生產(chǎn)的不是汽車，是移動智能終端。二是過去大家研究電動汽車普遍認為瓶頸在于電池不行、儲能不足以支撐電動汽車的發(fā)展。馬斯克一個創(chuàng)造性的想法是，一塊電池能量不足，但多塊電池加到一起可能就可以了。他想，哪怕用手機電池，把幾千幾萬塊電池集中起來，做一個很好的管理系統(tǒng)，讓它們產(chǎn)生足夠的能量來解決這個問題。這和原來主流汽車界解決問題的思路完全不一樣。這個故事告訴我們創(chuàng)新的重要特征，首先，它高度不確定，你不知道正確方向在哪;再者就是熊彼特所講的“創(chuàng)造性破壞”，能把創(chuàng)新做好的可能不是現(xiàn)有的成功企業(yè)，而是一個外部進入者，現(xiàn)有成功企業(yè)往往不愿意推進顛覆式創(chuàng)新，因為這可能損害現(xiàn)有的“蛋糕”，特斯拉就是一個典型的例子。

　　正是因為創(chuàng)新具有這樣的特征，所以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策不能適應其需要。傳統(tǒng)政策的核心特征是選擇性補貼，即把認為重要的、代表方向的好企業(yè)、好產(chǎn)業(yè)挑出來，政府給予大力支持和扶植，這樣一種政策邏輯如果是針對追趕型經(jīng)濟，有一個成功標桿豎在前面，比如向發(fā)達國家學習，采用選擇性補貼的方法大體可以。但如果是著眼于創(chuàng)新驅(qū)動時，未來在何方實現(xiàn)大家并不知道，政府同樣也不知道，專家也不知道，此時如果進行選擇性補貼根本不知道“選什么”，如果一定要“選擇”則一旦選錯就變成創(chuàng)新的桎梏了。比如，當時研究電動汽車，業(yè)界大家普遍認為有兩種技術(shù)路線，一是純電動汽車，二是混合動力汽車。到底哪一種是正確的方向，權(quán)威專家各持己見，眾說紛紜。從當時的政策選擇來看，混合動力技術(shù)路線甚至占據(jù)上風。若干年之后，大家發(fā)現(xiàn)特斯拉有它完全不同的一套純電動的技術(shù)方案，并得到市場認可。這告訴我們，我們很難事先知道什么樣的技術(shù)路線是正確的，選擇性補貼的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策手段必然不可行。

　　因此激勵創(chuàng)新根本不是通過產(chǎn)業(yè)政策把現(xiàn)有的成功創(chuàng)新者挑選出來加以鼓勵，而是創(chuàng)造一個市場能夠發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新、能夠賦予創(chuàng)新合理市場價格的正確機制。從近代歷史看，專利制度是這方面的成功案例。專利制度通過賦予技術(shù)創(chuàng)新者對成果享有排他性的獲取收益權(quán)利，很大程度解決了技術(shù)創(chuàng)新的激勵問題。那么，商業(yè)模式的創(chuàng)新怎么激勵呢?現(xiàn)有的辦法是給予股權(quán)，通過一套金融制度的安排，通過股權(quán)激勵來解決。不管哪種方式，其根本，都是通過完善市場讓創(chuàng)新者成為市場競爭的獲勝者和獲利者。按照這個思路，我們可以從兩個維度來理解產(chǎn)業(yè)政策，如下圖所示，縱軸衡量政策對創(chuàng)新激勵的程度，橫軸衡量政策對競爭的扭曲程度，這樣可以把坐標系分成若干區(qū)域，也即把政策分成若干不同類型。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策大部分在左下角領(lǐng)域，因為它往往需要發(fā)揮勞動力密集的比較優(yōu)勢，政府給予大量補貼，對競爭往往是扭曲的，我們可以稱之為追趕型產(chǎn)業(yè)政策。將來應進入右上角的區(qū)域，即既能促進競爭又能促進創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策，通過競爭真正去激勵創(chuàng)新者。

　　三、邁向競爭和創(chuàng)新政策

　　以上分析表明，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動迫切需要推進產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，即從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策邁向競爭和創(chuàng)新的政策。從許多新興工業(yè)化國家的發(fā)展經(jīng)驗來看，隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換往往帶來產(chǎn)業(yè)政策的目標、內(nèi)容、手段和實施方式的轉(zhuǎn)型。在發(fā)展初期，產(chǎn)業(yè)政策的目標主要是扶持主導產(chǎn)業(yè)或者保護幼稚產(chǎn)業(yè)，通過政策的直接干預，幫助企業(yè)利用比較優(yōu)勢，實現(xiàn)對先進國家的模仿和學習，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。而當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，隨著與發(fā)達國家的差距逐漸縮小，技術(shù)革新逐漸失去模仿對象，自主創(chuàng)新成為經(jīng)濟進一步發(fā)展的關(guān)鍵動力。此時，發(fā)展戰(zhàn)略和政策議程也會發(fā)生變化，開始從比較優(yōu)勢戰(zhàn)略向創(chuàng)造有利于競爭和創(chuàng)新的社會經(jīng)濟環(huán)境方向轉(zhuǎn)換，戰(zhàn)后日本、韓國的發(fā)展歷程都很好地印證了這一點。英國也有類似經(jīng)歷，英國在20世紀六七十年代曾經(jīng)學習日本，培育大量國家隊企業(yè)，鼓勵大企業(yè)去學習美國，縮短差距。后來發(fā)現(xiàn)美國真正的創(chuàng)新引領(lǐng)者并不是已經(jīng)成功的企業(yè)，是新產(chǎn)生的像英特爾這樣不斷冒出來的新企業(yè)，是促進創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)的市場環(huán)境。所以20世紀八九十年代，英國又開始廢除大量的產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)向維護市場競爭、鼓勵創(chuàng)新的政策體系。那么，具體到中國而言，如何從傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)邁向創(chuàng)新與競爭政策呢?具體做法涵蓋甚廣，但以下幾個方面十分重要。

　　首先，從政策目標上，應從以產(chǎn)業(yè)扶持為主轉(zhuǎn)向維護競爭和促進創(chuàng)新。也就是說，要把維護競爭和促進創(chuàng)新作為政策首要的基礎(chǔ)性目標，用競爭和創(chuàng)新政策取代傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)性政策成為基礎(chǔ)性政策。這樣，打破地方保護，建設(shè)和維護全國統(tǒng)一性大市場;打破行業(yè)進入壁壘，鼓勵創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)者進行“創(chuàng)造性破壞”;完善市場的基礎(chǔ)設(shè)施，形成以市場為核心的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)體系;改進政府對研發(fā)的支持和管理方式，等等，這些內(nèi)容從整體上應該大大重要于傳統(tǒng)的以產(chǎn)業(yè)扶持為主的政策措施。

　　其次，從政策手段上，應從挑選型政策為主轉(zhuǎn)向普適型政策為主。強制性實施的挑選型產(chǎn)業(yè)政策弊端日漸顯現(xiàn)。過去常用的產(chǎn)業(yè)目錄指導政策在實際操作上常常失之主觀，且計劃趕不上變化;人們習慣的投資審批、核準、市場準入等管制政策，帶來對市場競爭的扭曲，造成尋租和腐敗行為，催生生產(chǎn)能過剩，加劇市場波動等，負面效果越來越突出。產(chǎn)業(yè)政策的普適性指政策在其規(guī)定時間對政策客體具有普遍適用性。因為從鼓勵創(chuàng)新而言，政策切入點不應該是對象的身份特征，而應該從創(chuàng)新鏈條上各環(huán)節(jié)外部性的大小、風險和不確定性的程度等方面介入。因此，應在滿足機會均等和產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展原則的基礎(chǔ)上，從挑選贏家轉(zhuǎn)向有效提供服務;從正面鼓勵和補貼為主轉(zhuǎn)向更重視負面清單制度，非法規(guī)禁入領(lǐng)域各市場主體無論大小、無論性質(zhì)一律有平等的進入機會;從更重視大企業(yè)、“國家隊”轉(zhuǎn)向更重視中小企業(yè)。

　　最后，從政策程序上，應從行政批文方式轉(zhuǎn)向行政立法渠道。要按照“有所為，有所不為”的原則，盡快讓競爭與創(chuàng)新政策制定主體回歸中央政府，并建議制定競爭與創(chuàng)新政策法，不斷加強對行政機關(guān)和公務人員的法律規(guī)范，加強對行政機關(guān)決策活動進行監(jiān)督的法律規(guī)范，為推進競爭與創(chuàng)新政策由行政批文向行政立法轉(zhuǎn)型提供必需的法制程序保障。各項政策的出臺都應經(jīng)過一定的法定程序，通過政策法制化解決政出多門、消除中央地方?jīng)_突。從組織機構(gòu)上，健全競爭與創(chuàng)新政策的決策機構(gòu)、協(xié)調(diào)機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、咨詢機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)的體系。可以考慮在立法機關(guān)設(shè)立專門的“國家競爭與創(chuàng)新政策委員會”，承擔起對國家競爭與創(chuàng)新政策績效的綜合評估，對競爭與創(chuàng)新政策需求的宏觀指導，對相關(guān)政策出臺過程的有效監(jiān)管等職能。建立競爭與創(chuàng)新政策的第三方評估機制，對任何產(chǎn)業(yè)政策的出臺，都要進行對創(chuàng)新和競爭的影響的評估。(作者系清華大學社會科學學院經(jīng)濟學研究所教授、博士生導師)