業(yè)內(nèi)專家如是評價國家開發(fā)銀行（下稱“國開行”）：“國開行算是個商業(yè)機(jī)構(gòu)，不能算作商業(yè)銀行。”
這正是國開行近年來的糾結(jié)之處。成立于1994年的國開行，國家賦予的主要任務(wù)是，集中資金支持基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的建設(shè)（即所謂“兩高一支”），并對所投項目在資金總量和資金結(jié)構(gòu)配置上負(fù)有宏觀調(diào)控職責(zé)。
2007年第三次全國金融工作會議后，國開行踏上了改制征途。2008年末，國家開發(fā)銀行股份有限公司的掛牌，成為政策性金融機(jī)構(gòu)改革的一個標(biāo)志。“商業(yè)化改革”成為國開行改制的未來方向。
但破題后，國開行的改制并沒有如預(yù)期般順利。至今國開行仍不具備攬儲功能，在商業(yè)銀行奉行“存款立行”的當(dāng)下，上述專家的說法仍被大多數(shù)人所認(rèn)同，其同時具備政策性銀行與商業(yè)銀行“雙重身份”的事實至今沒有明確的改變。
原本試想五年內(nèi)一步到位的改制步伐，因為各種原因變得模糊無期。改制之初所設(shè)想的在業(yè)務(wù)經(jīng)營、機(jī)構(gòu)設(shè)置和高管任用三方面的改革規(guī)劃仍未落實。
“改制處于停滯狀態(tài)，沒有明確的時間要求，也沒有明確的細(xì)節(jié)目標(biāo)，相關(guān)的爭論已經(jīng)停息�！眹_行一位高管表示，在國際上，政策性銀行也逐漸成為了貫徹國家戰(zhàn)略、發(fā)出本國聲音不可或缺的載體，成為眾多中國企業(yè)“走出去”的最主要資金推手之一。
但5年來國開行的改制已無回頭路可走。
2012年1月份召開的第四次全國金融工作會議上就特備指出，國家開發(fā)銀行要堅持和深化商業(yè)化改革。
近期剛剛頒布的《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》中指出，堅持和深化國家開發(fā)銀行商業(yè)化改革，妥善解決債券信用、資金來源、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等問題。
事實上，上述三大問題也正是綿恒在國開行改制面前的三道坎。
改制棋到中盤
1998年陳元上任董事長之前，國開行只是一臺“放款機(jī)器”，除了支持“兩高一支”建設(shè)項目之外，國開行另一個目的是，將當(dāng)時四大銀行所肩負(fù)的政策性任務(wù)分離出來。
如今，通過5年的商業(yè)化改制，國開行已是“投貸債租證”一應(yīng)俱全的全牌照金融機(jī)構(gòu)。
陳元在自己9月新近出版的《政府與市場之間——開發(fā)性金融的中國探索》（以下簡稱《政府與市場之間》）一書中寫到：“國開行是國內(nèi)最早從事股權(quán)投資的銀行，參與發(fā)起設(shè)立了國內(nèi)銀行業(yè)中數(shù)量最多、規(guī)模最大、形式最豐富的股權(quán)投資基金，并于2005年發(fā)行了我國首支信貸資產(chǎn)支持證券，拉開了中國資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的序幕�！�
同時，國銀金融租賃有限公司、國開金融有限責(zé)任公司、國開證券有限責(zé)任公司也相繼成立，并成立了海外投資平臺國開國際控股有限公司，國開行從此邁入了“全牌照”時期。
“‘全牌照’只是商業(yè)化道路的表象之一。銀行不具備攬儲功能，則很可能一切都是空談。”一位銀行學(xué)家表示。
不過，和之前相比，國開行改制已經(jīng)前進(jìn)了一大步。
特別是在信貸方面，“計委挖坑，開行種樹”曾是國開行一直沿用的模式。
國家定項目、給資金，使得國開行曾一度被看做“第二財政”，其貸款也被看做國家給的“免費午餐”，可以像財政撥款一樣免費使用而不必償還。
為了糾正這一局面，1998年以來，三次信貸改革讓國開行面貌一新。
《政府與市場之間》詳述了這三次信貸改革的過程。在第一次信貸改革中，國開行開始主動選擇貸款項目而拒絕攤派。在1999年的第二次改革中，國開行抓住了信達(dá)、東方、長城、華融4家國有資產(chǎn)管理公司成立的契機(jī)，剝離了1000億元不良資產(chǎn)，將不良率從33%大幅度下降到16%。
第三次信貸改革始于2000年，開始了評審體制、內(nèi)部管理、市場業(yè)績等方面與國際的接軌，并于2002年實行了電子路演、獨立委員審議制度，把資本市場的原理“嫁接”到了信貸管理上。
“我們的信貸審批機(jī)制全然不同于商業(yè)銀行，額度較低的項目只需由各地分行審批和執(zhí)行即可。”國開行企業(yè)局的一位高管表示。
對于重大項目，貸款委員會將分布于各個分行和總行的100多名獨立委員分成4組，每半年選取一組來對項目進(jìn)行投票表決，每組人員由電腦隨機(jī)產(chǎn)生且之間難以事先聯(lián)絡(luò)。通常，貸款委員會會以60%的通過率來決定該項目是否需進(jìn)一步向上報批。
“可以說，信貸業(yè)務(wù)操作已基本商業(yè)化了，僅僅是在產(chǎn)業(yè)選擇上更具前瞻性和戰(zhàn)略性而已�！鼻笆銎髽I(yè)局高管稱。
他舉例說，2008年中鋁集團(tuán)以140億美元收購力拓9%股份和2009年以195億美元增持力拓9%股份之際，國開行便是最重要的財務(wù)顧問和最大外匯融資行。
當(dāng)時，面對外界對高溢價收購方案和巨大外匯風(fēng)險敞口的廣泛質(zhì)疑，國開行卻另辟蹊徑，不看重鐵礦石在國際市場價格波動的風(fēng)險，轉(zhuǎn)而看重對中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的信心。