經(jīng)過六年的醞釀，深圳重啟行政三分的行政管理體制改革，再次成為中國政治體制改革進(jìn)入深水區(qū)的排頭兵。

　　對(duì)于深圳綜改， 人們最寄予希望的便是“行政三分制”的行政體制改革——深圳綜改方案獲國務(wù)院批準(zhǔn)，使其有可能成為今后全國行政機(jī)構(gòu)尤其是地方政府效法的榜樣。按照改革者的設(shè)想，“行政三分制”是將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大板塊，使權(quán)力相互制約，相互協(xié)調(diào)，從而達(dá)到防止公職人員濫用權(quán)力的目的，提高行政效率。
　　而在綜改方案獲批后不久，深圳市長許宗衡被免職接受調(diào)查，讓外界一度擔(dān)心深圳的改革是否會(huì)因此滯延。
　　在6月“空降”深圳的代市長王榮的言與行都在傳達(dá)一個(gè)強(qiáng)烈信號(hào)，那就是深圳改革開放的調(diào)子不會(huì)變。

“行政三分制”的探索

　　在深圳并不長的歷史中，一直能看到其在政治體制改革方面的不斷嘗試和探索，其中曾引起轟動(dòng)的包括1983年的蛇口工業(yè)區(qū)管委會(huì)民主直選改革，1988年提出的“行政主導(dǎo)+立法委員會(huì)”的政改構(gòu)思等等，但大都無疾而終。
　　2001年中國加入世貿(mào)組織，對(duì)于政府如何“入世”，中編辦選擇了這個(gè)屢創(chuàng)神奇的年輕城市進(jìn)行行政管理體制改革試點(diǎn)。深圳市委市政府為此成立專家課題小組，首先進(jìn)行調(diào)研分析，理清深圳市政府的公共事務(wù)，然后按照大行業(yè)、大系統(tǒng)的原則，將這些公共事務(wù)劃分為若干“職能塊”，在此基礎(chǔ)上對(duì)政府部門進(jìn)行重新定位和排列組合。
　　按照專家們的設(shè)想，政府的決策部門和執(zhí)行部門除了分工不同，還有大小之分。決策部門按大行業(yè)、大系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)置， 數(shù)量較少但管的面較寬， 負(fù)責(zé)制定政府的法規(guī)、政策、辦法。再根據(jù)每個(gè)決策部門的關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)， 設(shè)置若干執(zhí)行部門。執(zhí)行部門規(guī)模較小，職責(zé)則相對(duì)專業(yè)和獨(dú)立。決策部門和執(zhí)行部門以“ 行政合同” 或“ 績效合同” 確定雙方的權(quán)、責(zé)關(guān)系， 監(jiān)督部門則依此合同文本行使考察和監(jiān)督之職。
　　2003年1月，在廣東省十屆人大一次會(huì)議上，時(shí)任深圳市長于幼軍描繪出這一全新的政府架構(gòu)：決策局只有決策權(quán)而沒有執(zhí)行權(quán)；執(zhí)行局只有執(zhí)行權(quán)而沒有決策權(quán)；監(jiān)察局和審計(jì)局將作為監(jiān)督部門直屬市長管轄。
　　然而， 政府機(jī)構(gòu)改革需要上級(jí)授權(quán)，地方政府作為空間不大，大部門大到什么程度？機(jī)構(gòu)如何撤并？深圳特區(qū)并沒有這樣的特權(quán)。這一被廣泛期待的探索還是被攔在了路上。
　　“我國政治體制改革是自上而下的，地方政府較難有作為�！鄙钲诖髮W(xué)中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心主任鐘堅(jiān)對(duì)《中國改革》表示。
　　而且，行政體制改革勢必導(dǎo)致眾多政府機(jī)構(gòu)調(diào)整、撤并，人事安排，阻力之大也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了專家們的預(yù)想。按照理想的設(shè)計(jì)方案，決策部門數(shù)量不宜太多。但在與深圳市組織政策研究室、發(fā)改局等人員成立的課題組討論過程中，決策部門的數(shù)量從最開始規(guī)劃的3個(gè)，一路增加到了21個(gè)。一邊是決策部門想大大不起來，另一邊卻是一些執(zhí)行部門該小卻小不下去，深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁舉例說，國土和建設(shè)部門都是純粹的執(zhí)行部門，因?yàn)榇嬖谳^大部門利益，“他們不愿分出來，最后也沒辦法動(dòng)�！�
　　汕頭大學(xué)法學(xué)院院長杜鋼建是當(dāng)時(shí)方案的設(shè)計(jì)者之一，他曾經(jīng)告訴媒體，如果按照最初的思路，至少有1/5的正局級(jí)部門將被撤銷或合并，改革對(duì)這些部門以及個(gè)人利益的觸及是無法回避的現(xiàn)實(shí)。
　　年輕的深圳未能走出中國政府機(jī)構(gòu)改革的怪圈： 一是權(quán)力一收即死、一放就亂； 二是機(jī)構(gòu)改革陷入精簡- 膨脹- 再精簡- 再膨脹的循環(huán)。

6年培育外部條件

　　但是，這六年來，“改革一直沒有停步，深圳一直在培育土壤�！�
　　在深圳學(xué)者看來，過去的改革因?yàn)閭?cè)重機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整，而沒有考慮怎么給政府事務(wù)做減法。中編辦通過2003年在深圳的試點(diǎn)，最后感覺到，只有通過把一些事務(wù)從政府剝離出去，才能由大政府變成小政府，真正為政府瘦身。
　　減事務(wù)的根本辦法， 就是打破政府對(duì)公共權(quán)利和公共事務(wù)的壟斷，引入其它管理主體。培育相應(yīng)的機(jī)構(gòu)接過政府剝離出來的公共事務(wù)，讓民間力量參與進(jìn)來成為深圳近年的重頭戲。
　　一個(gè)讓記者印象深刻的變化是在深圳打出的“公民社會(huì)，共同成長”的宣傳標(biāo)語。比如吳君亮團(tuán)隊(duì)推動(dòng)深圳成為全國第一個(gè)向公眾公開本級(jí)部門預(yù)算的城市，同時(shí)，深圳還是中國內(nèi)地唯一一個(gè)誕生出民間版藍(lán)皮書的城市。從2005年開始，深圳“兩會(huì)”前，在民間會(huì)召開“深圳圓桌”會(huì)議，召集官方和民間學(xué)者，對(duì)政府施政進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，提出建言。
　　深圳依法登記注冊(cè)的社會(huì)組織2008年底已經(jīng)達(dá)到3239 家，“政府購買服務(wù)”已然上路；專家咨詢、聽證制度、公示制度、立法辯論等多種形式開始構(gòu)建起立體的民意表達(dá)機(jī)制；政府公共信息平臺(tái)、公共法治平臺(tái)、政府集中采購平臺(tái)；事業(yè)單位改革，社區(qū)自治……都在培育著深圳改革的外部條件。
　　有民間觀察人士也認(rèn)為，深圳在大部制方面在全國較早進(jìn)行嘗試和探索，可以說，是最有條件進(jìn)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)制約協(xié)調(diào)的城市。
　　六年的鋪墊，加之從中央到廣東，有關(guān)行政管理體制改革思路的日漸明朗，讓深圳看到了這正是改革的良機(jī)。綜改方案的獲批更讓深圳有了一把尚方寶劍。
　　但這并不代表曾經(jīng)的改革阻力已經(jīng)消失，相反，在坊間看來，改革的阻力將更大，“過去只是局部推開，比如在國土、交通等部門嘗試設(shè)了建筑工務(wù)署，行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署，但現(xiàn)在要全市推開，重組的力度更大，難度自然也會(huì)更大。”馬敬仁表示。
　　事實(shí)上，當(dāng)年可能迫使改革無疾而終的部門調(diào)整和機(jī)構(gòu)撤并，如今仍是改革難破的題。
　　“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)制約協(xié)調(diào)必須是和大部制結(jié)合在一起的，但是深圳大部制還有多少潛力可挖，也讓人擔(dān)憂。”知名評(píng)論人士金心異分析稱，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)制約協(xié)調(diào)是行政體系內(nèi)部的調(diào)整，是否會(huì)導(dǎo)致部門內(nèi)部的調(diào)整，是否會(huì)變成政府自己監(jiān)督自己，“還有部門合并后誰當(dāng)老大，權(quán)力邊界怎么劃分，都不讓人樂觀。”
　　或許是有了6年前的教訓(xùn)反思，民間對(duì)此次改革的路徑選擇多了幾分理性。接受《中國改革》采訪的人士幾乎都認(rèn)同這樣的觀點(diǎn)：此次改革應(yīng)當(dāng)采取漸進(jìn)式策略，比如決策部門精簡不要一步到位，可以慢慢調(diào)整， 先精簡幾個(gè)， 再精簡幾個(gè)，最終實(shí)現(xiàn)精簡的目標(biāo)；改革可以按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督平級(jí)的模式來推進(jìn)，避免引起部門的強(qiáng)烈反彈，導(dǎo)致歷史重演。

堅(jiān)持“內(nèi)涵式”改革路徑

　　“以往的行政管理體制改革帶有明顯的‘外延式’發(fā)展的痕跡，偏重精簡機(jī)構(gòu)、減少人員這些量的變化，政府職能轉(zhuǎn)變、體制和機(jī)制創(chuàng)新相對(duì)薄弱。”深圳市委書記劉玉浦表示，行政體制改革“要敢于突破原有體制的束縛，堅(jiān)持‘內(nèi)涵式’的路徑模式�！�
　　對(duì)于如何推進(jìn)此次改革，官方和民間普遍將目光落在深圳已設(shè)和新設(shè)的功能區(qū)上。
　　作為繼光明新區(qū)之后深圳設(shè)立的第二個(gè)政府直接管理的功能區(qū)，坪山新區(qū)在6月底的掛牌顯得很低調(diào)。新區(qū)由坪山、坑梓兩個(gè)街道和深圳市大工業(yè)區(qū)整合而成，面積超過了關(guān)內(nèi)的羅湖、福田等區(qū)。
　　“這是深圳發(fā)展的一件大事，作為綜改先行區(qū)，全市所有部門都要加大對(duì)坪山新區(qū)的扶持力度�！蓖鯓s在掛牌儀式上表示，他本人也同時(shí)擔(dān)任坪山新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組組長。
　　在直接取消區(qū)級(jí)政府這一改革遠(yuǎn)景目標(biāo)面臨重重阻力的情況下，功能區(qū)的“小范圍試水”，為“不能夠一蹴而就”的改革選擇了“半步走”的方式：從整合街道辦和社區(qū)工作站的二級(jí)管理資源入手，實(shí)現(xiàn)在白紙上描摹創(chuàng)新的精簡行政層級(jí)改革。
　　在坪山新區(qū)掛牌前不久， 光明新區(qū)紀(jì)律檢查工作委員會(huì)也掛牌成立。和一般紀(jì)工委不一樣，新區(qū)的紀(jì)工委構(gòu)建大部制下大監(jiān)督新格局，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)三項(xiàng)工作聯(lián)動(dòng)。這只是光明新區(qū)機(jī)關(guān)運(yùn)作采取“ 大部制” 體制的一個(gè)縮影。于2007年5月31日成立的光明新區(qū)，既不是行政區(qū)，也不同于深圳市高新區(qū)和大工業(yè)區(qū)的管理體制，兼具開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的職能，在新區(qū)范圍內(nèi)行使市政府決定由區(qū)級(jí)政府行使的職責(zé)，是深圳市人民政府的派出機(jī)構(gòu)。
　　按照深圳市行政體制改革的思路，光明新區(qū)和坪山新區(qū)的街道辦事處將和社區(qū)工作站整合為“社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)”，從而初步形成“市-功能區(qū)-社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的“一級(jí)政府三級(jí)管理雛形”。
　　專家表示，從光明新區(qū)到坪山新區(qū)，不僅是在區(qū)劃上的調(diào)整，更是深圳在行政管理體制改革上的積極探索和有力嘗試。深圳率先展開的功能區(qū)探索，將為中國城市治理模式提供樣本。
　　“功能區(qū)是一種過渡形態(tài)。由于‘一級(jí)政府三級(jí)管理’涉及取消區(qū)級(jí)政府，而這涉及憲法。在目前‘撤區(qū)’還不現(xiàn)實(shí)的情況下，成立坪山、光明這樣的功能區(qū)，逐漸虛化行政區(qū)，弱化區(qū)級(jí)政府功能，特別是經(jīng)濟(jì)管理職能，設(shè)置更多的功能區(qū)是必要的�！�
　　對(duì)于面臨巨大阻力的深層次改革，這似乎是一種值得期待的“過渡”。但對(duì)于六年之后重啟改革的深圳而言，需要的不僅僅是這樣的“過渡”。