深圳現(xiàn)階段的改革已經(jīng)獲得了中央的“尚方寶劍”和來(lái)自廣東省的肯定和支持，沉寂6年的“行政三分制”改革因此獲得時(shí)機(jī)，再一次進(jìn)入實(shí)踐階段

    回顧中國(guó)行政體制改革的歷程， 2003年的深圳行政體制改革無(wú)疑是一個(gè)引人注目的亮點(diǎn)。六年后的今天，明確提出“建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”的《深圳市綜合配套改革總體方案》獲批，使得被全國(guó)乃至全世界關(guān)注的深圳“行政三分制”改革再次進(jìn)入媒體的聚光燈下。
    在醞釀了六年后，再度試水“行政三分制”改革，深圳準(zhǔn)備好了嗎？

改革“改革者”

    2002年8月2日上午，深圳市交通局工作人員把懸掛了近20年的“深圳市交通局福田分局”牌匾從辦公大樓前撤下，換成了“深圳市交通局機(jī)動(dòng)車服務(wù)市場(chǎng)管理分局”的牌匾，這是深圳市交通局經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)改革后成立的最后一個(gè)執(zhí)行分局。
    在那次改革中，過(guò)去以塊管理為主的深圳市交通局福田、南山和羅湖等各區(qū)分局均被撤銷，取而代之的是8個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。原來(lái)混雜在各機(jī)關(guān)處室的辦證、收費(fèi)業(yè)務(wù)均被剝離出來(lái)，由新成立的各個(gè)業(yè)務(wù)分局承擔(dān)。
    當(dāng)時(shí)的各大媒體多從“便民”的角度報(bào)道了這一舉措，而事實(shí)上，這一機(jī)構(gòu)調(diào)整更是深圳市“行政三分制”改革的一個(gè)嘗試。通過(guò)這樣的改革，深圳市交通局成為決策機(jī)構(gòu)，而8個(gè)分局成了單純的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。由此，決策和執(zhí)行初步分離。
    回想起當(dāng)時(shí)的情況，作為試點(diǎn)方案的主要設(shè)計(jì)和參與者、深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁至今仍然記憶猶新：“當(dāng)時(shí)改革見(jiàn)效非�？��！�
    實(shí)際上，交通局的改革只是深圳當(dāng)年進(jìn)行的行政體制改革的一個(gè)試點(diǎn)。根據(jù)“行政三分制”的設(shè)計(jì)方案，深圳將對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行撤并和調(diào)整，設(shè)置若干決策局、執(zhí)行局和一個(gè)監(jiān)察局，三大板塊的定位分別為：決策局只有決策權(quán)而沒(méi)有執(zhí)行權(quán)；執(zhí)行局只有執(zhí)行權(quán)沒(méi)有決策權(quán)；監(jiān)察局和審計(jì)局將作為監(jiān)督部門(mén)直屬市長(zhǎng)管轄。
    然而，這次改革遇到了相當(dāng)大的阻力，阻力來(lái)自于部門(mén)利益的處理、與上級(jí)部門(mén)的銜接、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的壓力，甚至與相關(guān)法律法規(guī)的銜接等等，其中許多并不是深圳自己可以解決的。
    當(dāng)然，最大的阻力還是來(lái)自政府部門(mén)撤并后，分流官員的安置問(wèn)題。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，由政府主導(dǎo)了一系列大刀闊斧的改革，如今已經(jīng)走到了改革“改革者”的時(shí)候，阻力因此瞬間增加了數(shù)倍。根據(jù)改革的另一設(shè)計(jì)者、汕頭大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)杜鋼建回憶說(shuō)，按照最初的思路，至少有五分之一的正局級(jí)部門(mén)將被撤銷或合并，改革壓力可想而知。說(shuō)到底，此次改革受阻，還是一些政府部門(mén)不能革自己的命，怕改革后自己“下崗”。

行政三分，行政體制改革的必由之路？

    之后，方案的實(shí)施如泥牛入海，改革就此陷入6年沉寂。在許多人眼里，“行政三分制”這一頗具理想主義色彩的改革，已經(jīng)失敗了。
    不過(guò)馬敬仁堅(jiān)稱改革從未“失敗”，有關(guān)“行政三分制”的探索，一直未曾停止。馬敬仁透露，中央的調(diào)查組從2003年到2006年一直都在深圳開(kāi)展工作。深圳市也陸續(xù)出臺(tái)很多舉措為改革鋪路。從進(jìn)一步精簡(jiǎn)決策機(jī)構(gòu)到大力培育非政府組織、服務(wù)型民間組織，從義工制度到社區(qū)民間自治，從政府購(gòu)買服務(wù)到事權(quán)改革、行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制，深圳通過(guò)6年的鋪陳，為“行政三分制”改革打基礎(chǔ)、練內(nèi)功。
    “將決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離運(yùn)作，是中國(guó)國(guó)情之下，行政體制改革的必由之路�！瘪R敬仁非�？隙ǖ馗嬖V記者。
    回顧中國(guó)行政體制改革的歷程，從1982年改革啟動(dòng)至今，一直在一種奇怪的曲線中進(jìn)行。管理領(lǐng)域里，人員機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了又膨脹、膨脹了又精簡(jiǎn)；體制領(lǐng)域里，權(quán)力收緊了就死、放松了就亂。這兩個(gè)被廣泛解讀為“怪圈”的狀況，成為困擾中國(guó)行政體制改革的難題，揮之不去。
    “‘行政三分制’正是我們找到的可以走出這兩個(gè)怪圈的方法，它的意義不言而喻�！瘪R敬仁說(shuō)，過(guò)去的改革側(cè)重機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整，但往往減人不減事。新的改革思路就是要把這些事務(wù)盡量剝離出去，構(gòu)建“小政府”“大社會(huì)”，政府管得少了，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、政府職能轉(zhuǎn)變就都能得以實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，改革開(kāi)放30年來(lái)，隨著私有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民社會(huì)的逐步形成，政府對(duì)很多事情已經(jīng)不能夠再大包大攬了。
    而對(duì)“行政三分”這個(gè)并不是剛剛出現(xiàn)的“新鮮”事物，許多專家仍然存有疑慮。就在一個(gè)多星期前，中南大學(xué)教授孫賜良還在博客發(fā)表了一篇名為《深圳的“行政三分制”注定要失敗》的網(wǎng)文，認(rèn)為“行政三分制”不過(guò)是將“一個(gè)人說(shuō)了算”變成“更多一個(gè)人說(shuō)了算”。在采訪中，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授張緊跟也向記者表達(dá)了自己的疑慮：“大部制的核心是要合、要減，而行政三分制在政府內(nèi)部事實(shí)上在分，實(shí)際操作起來(lái)會(huì)遇到問(wèn)題�！庇袑W(xué)者還提出中國(guó)帝制時(shí)代三省制的問(wèn)題，說(shuō)明“行政三分制”所追求的是一種已經(jīng)有前車之鑒的不成功制度。
    無(wú)論如何，還是有更多的人承認(rèn)，對(duì)于中國(guó)權(quán)力高度集中于部門(mén)“一把手”的現(xiàn)狀來(lái)看，“行政三分”給權(quán)力的制衡、制度的制衡提供了一種寶貴的可能性。

探索—改進(jìn)—再探索

    2008年底，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）正式獲國(guó)務(wù)院通過(guò)�！毒V要》提出，支持深圳市等地按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中率先探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，條件成熟時(shí)在珠三角地區(qū)及全省推行。
    2009年5月，《深圳市綜合配套改革實(shí)施方案》獲國(guó)務(wù)院批復(fù)。在行政體制改革部分，明確提出將按照職能有機(jī)統(tǒng)一的原則，完善大部門(mén)管理體制，建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策相對(duì)集中、執(zhí)行專業(yè)高效、監(jiān)督有力到位。
    緊接著，6月18日，廣東省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省發(fā)改委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見(jiàn)》的通知，明確支持深圳等地試水行政管理體制改革：“支持深圳等地實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)制改革，探索形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的政府架構(gòu)�！�
    行政體制改革與其他改革相比，存在著更多的管理銜接問(wèn)題。深圳作為一個(gè)地級(jí)市，構(gòu)建新的行政體制，如何理順行政體制上的條塊關(guān)系？這是必須要妥善解決的問(wèn)題，正因?yàn)槿绱�，�?lái)自上面的支持顯得尤其重要。而從中央和廣東省的一系列表態(tài)不難看出，深圳現(xiàn)階段的改革已經(jīng)獲得了中央的“尚方寶劍”和來(lái)自廣東省的肯定和支持，改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)顯現(xiàn)。一時(shí)間，深圳將重新試水“行政三分制”的消息令許多人充滿期待。
    “雖然各方面因素對(duì)深圳的改革都很重要，但我想決定性的因素還是是否有一個(gè)愿意改革、堅(jiān)定改革的領(lǐng)導(dǎo)班子�！瘪R敬仁說(shuō)，“現(xiàn)在看來(lái)，深圳的改革決心是越來(lái)越強(qiáng)了�！�
    當(dāng)然，此次改革仍將面臨很多問(wèn)題。如何精簡(jiǎn)決策機(jī)構(gòu)？如何為執(zhí)行機(jī)構(gòu)瘦身？如何打造公正的監(jiān)督機(jī)構(gòu)？是否有足夠規(guī)模的非政府組織，而這些組織是否有足夠的能力承接政府外包的公共服務(wù)？如何打消政府內(nèi)部對(duì)于改革的疑慮，甚至存在的改革疲勞癥？如何分流精簡(jiǎn)下來(lái)的公務(wù)員？
    “大量問(wèn)題需要在改革中去進(jìn)一步解決，因此深圳的行政體制改革將是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期的‘探索—改進(jìn)—再探索’的過(guò)程，將以一種漸進(jìn)式微調(diào)的方式向前推進(jìn)�！瘪R敬仁說(shuō)，“也許需要五年甚至更長(zhǎng)時(shí)間�！�
    根據(jù)馬敬仁的樂(lè)觀估計(jì)，全國(guó)有望用20年時(shí)間完成在大部門(mén)制基礎(chǔ)上的“行政三分制”改革，他說(shuō)：“大家需要有信心，更要有耐心�！�