“大城管”改革更要回到法治軌道
    2009-08-17    沈陽    來源:東方早報
  近日,由住房和城鄉(xiāng)建設部批準立項的《中國城市綜合管理體制及其運行機制研究》課題組就該課題大綱開始向公眾征求意見。此項研究建議,各地成立由市長牽頭的城市管理委員會。住建部政策研究中心城建管理研究處處長翟寶輝稱,將一個城市多部門的城市管理職能協(xié)調統(tǒng)籌,形成“大城管”格局,有利于建立城市管理的科學概念體系。
  這個課題要解決的是一個歷史難題。長期以來,中國城市管理一直是個老大難問題。據說因小攤小販太多且無證經營,給城市衛(wèi)生、交通、治安帶來了大麻煩,損害了城市形象,于是各地方政府紛紛組建了具有地方特色的城管執(zhí)法隊伍。與國家統(tǒng)一編制的“公安局”、“教育局”等部門不一樣,這個部門愛怎么叫怎么叫,在廣州叫做“城市管理綜合執(zhí)法局”,在北京叫做“城市管理綜合行政執(zhí)法局”,在武漢則叫做“城市管理局、城市管理執(zhí)法局”;并且各有各的掛靠部門。
  區(qū)別于其他執(zhí)法機構,城管執(zhí)法機構的特色在于,在國務院它找不到對口的領導機構,地方政府的城管執(zhí)法機構一直缺乏全國性的立法管理。這就產生了悖論:一個被地方政府寄予厚望的執(zhí)法機構,居然沒有法定地位和嚴格的執(zhí)法規(guī)范。此外,非公務員的外聘來源,導致城管從業(yè)者來源混亂,素質不一。為表現(xiàn)自己的工作業(yè)績,這些非法執(zhí)法者往往與為了生計奔波的流動人員發(fā)生尖銳沖突,由此引發(fā)的暴力沖突層出不窮,令城管隊伍整體上承受輿論的巨大壓力。
  就上述問題,課題組有針對性地提出,城管的職責由住建部歸口管理,以城市建設司為基礎,組建城市建設與綜合管理司,或單獨設立城市綜合管理指導司;大城管主任由市長兼任,分管副市長任副主任,城市管理委員會辦公室設在城市綜合管理局內,局長兼任辦公室主任;化解多頭管理。
  課題組還提出,“城管應該管也只能管城市基礎功能和城市公共空間,而衍生功能即人類各種政治、經濟、社會活動,則不應當由城管去管理”,“化解城市公共空間管理矛盾的關鍵點,在于給予弱勢群體盡可能多的實際可分享空間”。
  相對過去很多治標不治本的建議,這個建議直面了城管的合法性和制度性問題,有明顯的進步意義。作為最高一級政府部門,住建部能如此認真地提出維護公民權利和保障弱勢群體的這一體現(xiàn)公平正義價值取向的觀點,值得被輿論界充分肯定。
  對這次城管改革,我們當然還抱有更高的希望。那就是好愿望的落實:必須從《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等國家立法層面,徹底解決中國城市管理執(zhí)法機構的合法性問題。
  具體說來,首先是將城管執(zhí)法人員納入到《公務員法》的管理范疇中去,改變過去那種聘用城管人員無法可依的局面;其二,要徹底解決城管執(zhí)法的合法性授權問題;第三,如果城管必須有執(zhí)法權力,一定要明確城管執(zhí)法的規(guī)范和限制問題,對城管執(zhí)法中的非法行使,要充分確立民權救濟機制,在制度上為行政復議、行政訴訟提供足夠的司法空間,使民告官有成功的可能;第四,基于精簡政府機構、建設“小政府”的目標,應考慮發(fā)展社會中介組織,加強民眾自我管理、自我組織、自我監(jiān)督的能力,這樣城管的矛盾焦點就不會集中在政府身上;第五,無論全國人大及其常委會,還是其他國家機構,以及社會各界,都要認真探討這個課題,以推動在制度層面完成城市管理朝向法治軌道的真正轉型。(作者系四川大學蘇州研究院研究員)
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