杜登芳是甘肅康縣陽(yáng)壩鎮(zhèn)黨委書記，近一年來(lái)，解決撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后各村老百姓生產(chǎn)、生活出現(xiàn)的新問(wèn)題，成了她的頭等大事。
    康縣陽(yáng)壩鎮(zhèn)本來(lái)是504平方公里，1.6萬(wàn)人，在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)中，將相鄰的太平鄉(xiāng)合并過(guò)來(lái)。太平鄉(xiāng)100平方公里，2600人，屬于一般意義上的偏遠(yuǎn)小鄉(xiāng)鎮(zhèn)�！昂喜⒅�后陽(yáng)壩鎮(zhèn)距離最遠(yuǎn)的村約60公里，而且全鎮(zhèn)有五個(gè)村不通路、不通電、不通電話。偏遠(yuǎn)地區(qū)出現(xiàn)了行政管理和群眾生產(chǎn)、生活成本提高但管理服務(wù)能力削弱的矛盾。新的政策下達(dá)到村，信息再上傳到鎮(zhèn)需要一個(gè)星期�！熬幼∑�遠(yuǎn)的群眾到鎮(zhèn)上辦事，單趟就要跑三天”，杜登芳說(shuō)，邊遠(yuǎn)村莊的老百姓無(wú)法到集鎮(zhèn)購(gòu)買或銷售農(nóng)產(chǎn)品，一瓶過(guò)去在集鎮(zhèn)上能賣十元的蜂蜜，現(xiàn)在只得兩塊錢就在村上賤賣。
    在甘肅、四川、重慶等西部省市，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)邊遠(yuǎn)地區(qū)管理服務(wù)弱化，群眾生產(chǎn)生活邊緣化的問(wèn)題并不少見(jiàn)。當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹咳罕姾粲酰�鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并不能簡(jiǎn)單考慮人口多少、面積大小、經(jīng)濟(jì)總量、基礎(chǔ)條件等，而要充分考慮群眾的切身利益不受影響。

做“減法”不要忘了做“加法”

在甘肅的不少地方，農(nóng)民們要趕著驢車到鎮(zhèn)上置辦年貨。本報(bào)記者 聶建江 攝

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少、機(jī)構(gòu)減少、干部職數(shù)減少的“三減”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)最顯而易見(jiàn)的變化。
    機(jī)構(gòu)改革中，甘肅省隴南市撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)47個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)減少了20%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)從過(guò)去平均12人，減少到目前的八人。四川省南部縣撤消了12個(gè)區(qū)委、區(qū)工委，撤并了六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減幅達(dá)7.7%，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)比例19%。四川省蒼溪縣將原來(lái)的65個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減為39個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡(jiǎn)12.6%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少41%，事業(yè)單位人員減少64.6%。通過(guò)精簡(jiǎn)，蒼溪縣一年可減少財(cái)政直接支出1660多萬(wàn)元，僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)電話補(bǔ)貼就可節(jié)約60多萬(wàn)元；撤消部分辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，減少了危房改造和修繕支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)減少。但很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為，衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革成功與否，不僅要看精簡(jiǎn)得如何，更要看鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)政能力是否得到加強(qiáng)，在做“減法”的同時(shí)，眼下還有很多“加法”亟待去做。
    記者在甘肅隴南市的武都、宕昌、康縣采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)榈靥幤�遠(yuǎn)，管轄地域大，群眾居住分散，自身財(cái)力非常有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)面臨著缺錢、缺人、缺手段等很多困難，嚴(yán)重影響了管理和服務(wù)職能的發(fā)揮。
    武都縣桔柑鄉(xiāng)農(nóng)民的居住范圍從海拔700米的川壩區(qū)到海拔1700米的半山區(qū)，最遠(yuǎn)的行政村距離鄉(xiāng)政府15公里，最遠(yuǎn)的自然村距離鄉(xiāng)政府22公里，同一個(gè)行政村不同的自然村之間有的相距六七公里，而且山路只能通吉普車和農(nóng)用車。桔柑鄉(xiāng)黨委書記呂紅菊說(shuō)，現(xiàn)在偏遠(yuǎn)農(nóng)村各種糾紛越來(lái)越多，但信息傳遞很慢，一旦不能及時(shí)掌握化解矛盾，就可能釀成大亂。
    據(jù)記者調(diào)查了解，因?yàn)樨?cái)政困難，隴南市多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公用經(jīng)費(fèi)奇缺，偏遠(yuǎn)地區(qū)只能靠干部騎摩托或者臨時(shí)租車甚至步行，鄉(xiāng)干部下鄉(xiāng)經(jīng)常一天也轉(zhuǎn)不完一個(gè)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)常為此自己貼油錢。從2005年開(kāi)始，甘肅省給每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年補(bǔ)貼10萬(wàn)元公用經(jīng)費(fèi)，用于保鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)。這一被很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部稱為是“雪中送炭”的德政工程，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際需求。記者在宕昌縣新城鄉(xiāng)了解到，新城鄉(xiāng)每年僅取暖費(fèi)就要花去一萬(wàn)元，完成報(bào)刊征訂指標(biāo)要花一萬(wàn)元。而建示范戶、樣板田都要花錢，就連給外出打工農(nóng)民搞培訓(xùn)也要補(bǔ)貼誤工費(fèi)。至于農(nóng)民最盼望的修路、架橋、飲水等以公共服務(wù)為主的基礎(chǔ)工程，如果從上面要不來(lái)錢，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財(cái)力根本無(wú)力實(shí)施。
    “減法”之后，有關(guān)教育、發(fā)展等民生的新問(wèn)題隨之而來(lái)。記者從重慶市合川區(qū)錢塘鎮(zhèn)了解到，由于部分學(xué)校隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并而停辦，現(xiàn)有學(xué)校寄宿能力不足，不少學(xué)生每天需步行近十公里上學(xué)。重慶合川區(qū)部分干部認(rèn)為，西部邊遠(yuǎn)地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度很低，群眾生產(chǎn)生活的諸多要素基本上還是圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅擔(dān)負(fù)政權(quán)管理職能，還擔(dān)負(fù)著集聚資源的功能。在社會(huì)化、市場(chǎng)化還沒(méi)有完全跟上的時(shí)候，行政建制的撤消，再伴隨學(xué)校、醫(yī)院、郵局、防疫、金融等單位的撤并，會(huì)造成那些本來(lái)就很偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村被社會(huì)遺忘，群眾更加難以共享發(fā)展的成果。
    被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有資產(chǎn)管理困難、未來(lái)的投資機(jī)會(huì)偏低等也引起一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)心。四川廣元等地撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的閑置辦公場(chǎng)所只有少數(shù)改作養(yǎng)老院或租給返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民，因缺乏改造資金，利澤鄉(xiāng)、合隆鎮(zhèn)等地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公場(chǎng)所長(zhǎng)期閑置，造成國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)。川甘渝三省市的基層干部認(rèn)為，現(xiàn)在國(guó)家許多針對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資都是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為對(duì)象，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)類似的投資機(jī)會(huì)隨之喪失，這樣就更加造成貧富不均，拉大差距。
    武都縣東江鎮(zhèn)黨委書記蒙玉河說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是體察社情民意的第一個(gè)感應(yīng)器官，社會(huì)有多復(fù)雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、工作任務(wù)就有多復(fù)雜�，F(xiàn)在不用干部再到田間地頭挨家挨戶收稅，計(jì)劃生育實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)后，工作也比過(guò)去輕松了，因此就有觀點(diǎn)認(rèn)為不需要那么多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制了，應(yīng)該大面積撤并弱小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，集中力量建設(shè)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)也許行得通，但在西部邊遠(yuǎn)地區(qū)，不可操之過(guò)急。
    康縣陽(yáng)壩鎮(zhèn)黨委書記杜登芳說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是要做精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少職數(shù)、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、減少開(kāi)支等減法，但同時(shí)應(yīng)該有利于群眾尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)群眾享受到更有效的管理和服務(wù)，要兼顧效率與公平。

提高服務(wù)職能，讓邊緣化的地區(qū)實(shí)現(xiàn)回歸

    1月30日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》發(fā)布，強(qiáng)調(diào)有條件的地方要在全省范圍內(nèi)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，暫不具備條件的省份要進(jìn)一步擴(kuò)大市、縣試點(diǎn)范圍，從鄉(xiāng)村實(shí)際出發(fā)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，完善農(nóng)村基層行政管理體制和工作機(jī)制，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。這表明，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)職能，使正在邊緣化的邊遠(yuǎn)地區(qū)“回歸”，才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的應(yīng)有之意。
    事實(shí)上，一些行之有效的措施也正在基層推進(jìn)。
    一些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，并沒(méi)有簡(jiǎn)單按照地域、人口和經(jīng)濟(jì)總量等“量尺子，一刀切”。四川省蒼溪縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并主要選擇在平原地區(qū)，盡可能保留邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和交通不便的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并適當(dāng)增加行政編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。全縣與周邊接壤的24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保留了20個(gè)，而腹心區(qū)域40個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅保留了19個(gè)，邊遠(yuǎn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上維持原狀�，F(xiàn)在全縣最大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口11萬(wàn)人，最小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不到萬(wàn)人。四川省南部縣也采取了保留鞏固邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、做大做強(qiáng)公路沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)思路，將腹心地帶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并到國(guó)道沿線，原來(lái)偏遠(yuǎn)、交通不便的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只要職能需要就予以保留，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口最多的20萬(wàn)人，最少的不到五千人。全縣仍有八個(gè)一萬(wàn)人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)榈靥帋?kù)區(qū)或地處邊遠(yuǎn)，為了有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，方便群眾的日常生活和辦事，暫未撤并。
    一些區(qū)、縣組織部門還拓展了干部服務(wù)職能，為農(nóng)民暫時(shí)緩解辦事難、出門難等問(wèn)題。重慶合川區(qū)通過(guò)推行以為民服務(wù)全程代理為主要內(nèi)容的“干部為群眾代理服務(wù)制”，建立“聯(lián)系制、代辦制、接待制、走訪制”等制度，鄉(xiāng)、村干部為農(nóng)民免費(fèi)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)代辦除結(jié)婚證之外的所有證件和建房等手續(xù)。一年來(lái)，全區(qū)517個(gè)村建立了“干部為群眾代理服務(wù)”代辦點(diǎn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為群眾辦理各項(xiàng)手續(xù)七萬(wàn)多次，為群眾節(jié)約差旅費(fèi)和工錢90多萬(wàn)元。為解決被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾的辦事難題，四川省蒼溪縣采取了三條措施：一是在被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的場(chǎng)鎮(zhèn)設(shè)立社區(qū)居委會(huì)或場(chǎng)鎮(zhèn)管委會(huì)，干部原則上由鄉(xiāng)干部派任，也可以由群眾選舉。二是縣級(jí)部門派駐被撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)鎮(zhèn)的供銷社、郵電所、信用社等機(jī)構(gòu)，醫(yī)院、學(xué)校等服務(wù)單位一律原地不變，繼續(xù)面向群眾服務(wù)。三是在實(shí)施面向農(nóng)村集鎮(zhèn)和農(nóng)戶的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)項(xiàng)目時(shí)，堅(jiān)持優(yōu)先向被撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)鎮(zhèn)和區(qū)域傾斜。
    蒼溪縣委組織部副部長(zhǎng)權(quán)儒先認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并要在總體精簡(jiǎn)的情況下，加強(qiáng)薄弱村的力量。既要進(jìn)一步增強(qiáng)腹心地域中心集鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特別是產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展的帶動(dòng)，也要進(jìn)一步增強(qiáng)邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效管理與發(fā)展能力。還有一些干部群眾建議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并不宜搞一個(gè)統(tǒng)一模式，不能簡(jiǎn)單按人口、面積和經(jīng)濟(jì)總量，而要重點(diǎn)考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源的優(yōu)化配置，十分注意經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的銜接，成熟一個(gè)合并一個(gè)。如果暫時(shí)不可替代，即使人口再少，經(jīng)濟(jì)再弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也必須保留。