準確把握農(nóng)村土地制度改革的方向
    2008-11-04    作者:江夏    來源:人民日報

本報記者獨家專訪中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文

  四川省華鎣市高興鎮(zhèn)高興村的農(nóng)民王偉,正喜滋滋地展示她在流轉(zhuǎn)租賃的土地上培植的食用菌。CFP 供圖
十七屆三中全會有關(guān)農(nóng)村土地管理制度改革的政策指向
兩個“最嚴格的制度”相配套,土地管理更加嚴格規(guī)范

  記者:黨的十七屆三中全會前,各方面對下一步農(nóng)村改革的議論集中在土地制度上,國內(nèi)外有很多猜測,各類媒體也是持續(xù)熱炒,這個話題為什么有這么高的關(guān)注度?
  陳錫文:這么多人關(guān)心中國農(nóng)村的土地制度,第一說明它非常重要,第二說明現(xiàn)行的土地管理制度確實存在缺陷,需要繼續(xù)改革和完善!吨泄仓醒腙P(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(簡稱《決定》)出臺前,我看到不少報道,有媒體把農(nóng)村土地制度改革叫第三次土改,或者是新土改,說是要試行土地的私有制,推行土地的自由買賣等等,在輿論上搞得大家比較迷茫、混亂。我出去吃飯,連餐館的服務(wù)員都問:是不是我們在外面打工,家里的地要收回去了?《決定》發(fā)布之后,大家已經(jīng)看到,并沒有這些內(nèi)容,那些猜測是沒有根據(jù)的。
  記者:《決定》發(fā)布之后,說實行土地私有、自由買賣的沒有了,但各種解讀還是五花八門,您認為十七屆三中全會關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的基本政策指向是什么?
  陳錫文:三中全會對農(nóng)村土地管理制度的改革提出了一系列要求,非常重要,應(yīng)該全面把握。如果說最基本的政策指向,那就是對土地的管理更嚴格更規(guī)范了。《決定》提出,要堅持兩個最嚴格的制度,第一個是最嚴格的耕地保護制度,堅決守住18億畝耕地紅線;第二個是最嚴格的節(jié)約用地制度,從嚴控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。僅有最嚴格的耕地保護制度是不夠的。即使不增加耕地占用,也不能超越國家的宏觀控制,計劃外增加自己的建設(shè)用地。
  這兩個制度配套進行雙邊約束,實際對整個中國的土地管理是一個非常嚴格的要求。原因很簡單,首先,我國人均土地非常稀缺,我們現(xiàn)在的耕地面積已經(jīng)降到了18.26億畝,人均耕地面積只有一畝三分八,只相當(dāng)于世界平均水平的40%,再減少確實會危及國家的糧食安全乃至于社會穩(wěn)定。在過去的11年中,我國耕地的總面積已經(jīng)減少了1.25億畝,超過了一個河南省的耕地面積。其次,建設(shè)用地是投資的載體,是宏觀調(diào)控的閘門。相當(dāng)長的一段時間內(nèi),為什么那些高耗能、高污染的企業(yè)下不來?很重要的就是跟超計劃的建設(shè)用地供給有關(guān)系。

土地承包關(guān)系“長久不變”是一大亮點
土地流轉(zhuǎn)政策已實行多年,并非首次提出

  記者:《決定》中對于農(nóng)村基本經(jīng)營制度強調(diào)要穩(wěn)定,這似乎是一貫的基調(diào),您認為其中最大的亮點是什么?
  陳錫文:《決定》中提出,現(xiàn)有的土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。“長久不變”是這次文件的一大亮點。農(nóng)村改革后,1984年中共中央1號文件提出了土地承包期延長到15年,1993年中共中央11號文件又提出土地承包15年到期后再延長到30年,F(xiàn)在順應(yīng)農(nóng)民的期盼,提出土地承包關(guān)系“長久不變”,這件事情意義非常重大。這顆“定心丸”吃了,農(nóng)民才會珍惜土地,投資土地,放心自主地流轉(zhuǎn)土地。現(xiàn)在應(yīng)該認真考慮的是怎么讓土地承包經(jīng)營權(quán)做到長久不變,《決定》明確提出,要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證制度。沒有這項制度,一代人、兩代人,再往下就沒有人搞得清楚了。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),就是要依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。
  記者:現(xiàn)在還是有許多人把注意力放在土地流轉(zhuǎn)上,他們認為,這是中央首次允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。
  陳錫文:這是很大的誤解。在黨的文件中,土地承包和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一直是放在一起講的。1984年1號文件,講延長土地承包期,也講鼓勵耕地向種田能手集中;1993年11號文件,講土地承包15年到期后再延長到30年,也講允許農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。2002年全國人大常委會通過《農(nóng)村土地承包法》,那里面有整整一節(jié)12個條款是講怎樣依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)。這個事情農(nóng)民在實踐中已經(jīng)干了20多年了!就說不久前胡錦濤總書記考察的安徽小崗村,在這個大包干的發(fā)源地,農(nóng)民的地已經(jīng)有1/3流轉(zhuǎn)了。只有產(chǎn)權(quán)清晰穩(wěn)定,流轉(zhuǎn)市場才能健康發(fā)育。這些年為什么流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不起來?很重要的一點就是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)不夠穩(wěn)定。
  過去我們的職能部門主要是管承包合同的登記,今后要給需要轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)民提供平臺,提供信息,進一步加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)。當(dāng)然,在土地流轉(zhuǎn)過程中,要堅持三個“不得”:不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。如果農(nóng)民有更好的就業(yè)機會,有更高的收入,有更可靠的保障,他會自愿離開土地,這是一個自然的過程。
  記者:《決定》發(fā)布之后,有不少人問,征地制度要改革,以后要逐步縮小征地范圍,城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外的公益性用途才能征地,那非公益性項目用地是不是不用通過土地管理部門,只要跟農(nóng)民商量就可以直接買了?
  陳錫文:這一點應(yīng)對社會廣為宣傳,農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地、任何建設(shè)性用地必須是在嚴格管制的前提下,照樣要符合規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃!稕Q定》對征地制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地的開發(fā)和經(jīng)營、逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等提出了改革的方向,這是一個很重大的改革決策,非常有意義。但是《決定》也明確指出,要抓緊完善相關(guān)的法律法規(guī)和配套政策,規(guī)范推進農(nóng)村土地管理制度的改革。只有等具體的實施細則出來后,才能規(guī)范推進。否則,由于各個方面存在對建設(shè)用地的需求饑渴癥,可能會失去控制。

討論研究土地管理制度應(yīng)該在一定的前提下進行
從國情出發(fā),尊重前人經(jīng)驗和現(xiàn)代國家一般規(guī)律

  記者:現(xiàn)在,研究農(nóng)村土地制度的人很多,專家學(xué)者爭論得很激烈,有些觀點相去甚遠,對此您怎么看?
  陳錫文:有這么多人關(guān)心農(nóng)村土地制度的改革,這是好事。但是由于土地這個要素非常特殊,在很多方面有別于一般的經(jīng)濟要素和自然資源,所以在任何國家,土地制度的確立都有一定的前提。不確定前提就沒有辦法討論問題。從我們國家的實際狀況來看,我覺得至少有三大前提:
  第一個前提,必須有利于推進科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧。具體地說,第一層含義就是必須有利于守住18億畝耕地紅線;第二層含義是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過程中,切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益,真正使被征地農(nóng)民的生活水平不下降、有提高,長遠生計有保障;第三層含義是要有利于國家宏觀調(diào)控目標的實現(xiàn),建設(shè)用地不能突破總供給量。這關(guān)系到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和保障經(jīng)濟安全。
  第二個前提,土地的管理在任何現(xiàn)代國家都有其特殊規(guī)律,我把它概括成為四句話:第一是統(tǒng)籌規(guī)劃;第二是分類管理;第三是用途管制;第四是嚴格審批。有人以為,在市場經(jīng)濟國家,土地所有權(quán)可以決定一切。實際上,對土地的利用,現(xiàn)代國家從來都是用途管制超越所有權(quán)。不能因為土地是你的,你想怎么用就怎么用。當(dāng)然,規(guī)劃形成必須科學(xué)嚴密,并通過民主程序,做到公開公正,為絕大多數(shù)老百姓認可,一旦確定下來,就具有法律效力,政府和任何用地者都不能違背。
  第三個前提,經(jīng)過30年的探索,在土地管理方面,我們已經(jīng)有了一套法律法規(guī)和政策體系,要從當(dāng)前的實際出發(fā)去研究,這套制度在什么地方、哪個環(huán)節(jié)存在問題和毛病,怎么樣改革和完善,而不能無視它的存在。
  同時,還要有一些基本常識才能討論。有的學(xué)者認為,農(nóng)田和城市建設(shè)用地,森林和草原都可以不加區(qū)分地想怎么用就怎么用,這樣問題永遠也討論不清楚。我們國家城市和農(nóng)村的土地是兩種所有制,僅僅一個農(nóng)村集體建設(shè)用地,就涉及很多類型,有福利型的宅基地,有公益型的小學(xué)校用地等,也有經(jīng)營型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等,把這三類混到一起改,豈不亂套?

與土地有關(guān)的改革試驗涉及農(nóng)民切身利益
應(yīng)按程序,有預(yù)案,在可控的范圍內(nèi)穩(wěn)妥進行

  記者:現(xiàn)在全國各地有不少涉及土地的改革試驗,改革就難免會突破現(xiàn)行的一些政策法規(guī),試驗就有成功和失敗兩種可能,怎樣處理改革與規(guī)范、試驗與推廣的關(guān)系?怎樣規(guī)避試驗的風(fēng)險?
  陳錫文:從試驗當(dāng)中提取規(guī)范性的政策,這是我們黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村改革的重要經(jīng)驗。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,就是從農(nóng)民的創(chuàng)造中提煉和升華為我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度的。我贊成搞改革試驗,但是,有一點要說明,我們已經(jīng)初步形成了一個法律法規(guī)的體系,和30年前相比,這是很大的不同之處。我認為,現(xiàn)在搞改革試驗應(yīng)該遵循幾項原則:
  第一個原則:講程序。承擔(dān)試驗,要經(jīng)過批準。比如重慶、成都的試驗是國務(wù)院批準的,天津的試驗是國土資源部批準的。確定下來要做的試驗,如果要突破現(xiàn)行法律法規(guī)和政策,就要獲得制定這些法律法規(guī)和政策的部門認可、批準。否則制定法律法規(guī)和政策還有什么用?
  第二個原則:可控。既然是試驗就必須掌握在可以控制的范圍內(nèi)。例如說這個試驗項目在多大范圍內(nèi)進行?一個村,一個鎮(zhèn),還是一個縣?報了什么,批了什么,必須在這個范圍內(nèi)執(zhí)行。一失控就無所謂試驗了。
  第三個原則:要有預(yù)案。既然是試驗,就可能成功也允許失敗。成功了皆大歡喜。如果試驗失敗怎么辦?我們國家干部、研究人員去幫助試驗,失敗了沒關(guān)系,轉(zhuǎn)身回到城里了。但是參與試驗的農(nóng)民怎么辦?一定要建立一套機制,承擔(dān)起對參與試驗農(nóng)民在試驗失敗后的責(zé)任。
  第四個原則:應(yīng)當(dāng)相對封閉。在封閉的范圍內(nèi)試驗,冷靜觀察,實際操作,看到底行還是不行。把全局的問題放到局部試驗,目的就是要減少社會震蕩。
  當(dāng)試驗到一定程度,各方面都認可了,驗收之后報黨中央、國務(wù)院,獲得批準之后在全國推廣。在此之前,不應(yīng)該急于宣傳推廣,這是承擔(dān)改革試驗的責(zé)任。農(nóng)村土地問題涉及千家萬戶,稍有偏差,就會引起大的震動,使農(nóng)民感到憂心,甚至讓農(nóng)民遭受利益損失。做決策也好,做試驗也好,做報道也好,凡是關(guān)系到廣大農(nóng)民切身利益的事情,我們都應(yīng)當(dāng)慎之又慎。

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