正確全面理解《意見》提出的“政府主導(dǎo)”，意味著政府在新的醫(yī)藥衛(wèi)生體制中主要起著領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)的作用。這更像是球場(chǎng)上的規(guī)則制定者和裁判，而非直接踢球的運(yùn)動(dòng)員。所以這里的“政府主導(dǎo)”并不意味著下一步醫(yī)改的方向就是回到醫(yī)改前的醫(yī)藥衛(wèi)生體制。

　　在剛發(fā)表的《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見（征求意見稿）》中，盡管只有四個(gè)地方提到了“政府主導(dǎo)”，人們?yōu)槭裁瘩R上會(huì)將解讀的重點(diǎn)聚焦到它的上面？“政府主導(dǎo)”在下一步的醫(yī)改中將發(fā)揮什么具體作用？“政府主導(dǎo)”是否意味著醫(yī)改的方向就是回到醫(yī)改前的舊體制？醫(yī)改要建立的“中國(guó)特色的醫(yī)藥衛(wèi)生體制”是否就是“政府主導(dǎo)”的體制？雖然《意見》包含了大量的內(nèi)容和信息，如何正確全面理解“政府主導(dǎo)”，顯然是理解和推動(dòng)下一步醫(yī)改的一個(gè)關(guān)鍵問題。
　　《意見》提出了深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的總體目標(biāo)，即建立一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。然而，作為一個(gè)改革的綱領(lǐng)性文件，只有目標(biāo)，沒有達(dá)到目標(biāo)的途徑是不夠的，而這個(gè)途徑就是“中國(guó)特色的醫(yī)藥衛(wèi)生體制”。正像經(jīng)濟(jì)體制改革綱領(lǐng)一樣，改革的目標(biāo)是使得我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平不斷提高，而途徑則是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。由于政府作用是任何一種國(guó)家宏觀管理體制的核心內(nèi)容，人們關(guān)注的焦點(diǎn)便順理成章地放在了“政府主導(dǎo)”上面，由此來(lái)解讀究竟要建立一個(gè)什么樣的新醫(yī)藥衛(wèi)生體制。
　　我們可以從三個(gè)大的方面來(lái)分析政府在醫(yī)藥衛(wèi)生體制中的作用：籌資、生產(chǎn)（供給）和制度環(huán)境。首先，一個(gè)醫(yī)藥衛(wèi)生體制的籌資，涉及錢從哪里來(lái)和錢到哪里去。目前，在我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用中，直接來(lái)自政府的部分大約占20％，直接來(lái)自個(gè)人看病掏腰包的部分大約占50％，其余的30％來(lái)自社會(huì)支出（企業(yè)和就業(yè)人員的醫(yī)保支出）。改革的目標(biāo)要降低個(gè)人直接付費(fèi)的部分，提高其他兩個(gè)來(lái)源的份額。但是，“政府主導(dǎo)”是否意味著要將政府直接承擔(dān)的部分提高到占大頭呢？《意見》提出，新增政府衛(wèi)生投入重點(diǎn)用于支持公共衛(wèi)生、農(nóng)村衛(wèi)生、城市社區(qū)衛(wèi)生和基本醫(yī)療保障。從需求角度來(lái)看，政府資金流向主要是基本醫(yī)療保障體系中的新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助這兩個(gè)部分，而城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)則主要依靠社會(huì)籌資。從供給角度看，《意見》特別提到了“政府主導(dǎo)的多元衛(wèi)生投入機(jī)制”，即政府資金主要流向公共衛(wèi)生服務(wù)，而基本醫(yī)療服務(wù)則由政府、社會(huì)和個(gè)人三方合理分擔(dān)費(fèi)用，在特需醫(yī)療服務(wù)上由個(gè)人直接付費(fèi)或通過商業(yè)健康保險(xiǎn)支付。由于衛(wèi)生費(fèi)用的大頭既不在公共衛(wèi)生，也不在新農(nóng)合和醫(yī)療救助，顯然，這里的“政府主導(dǎo)”并不意味著政府在籌資份額上占大頭，而是意味著在建立各種醫(yī)療保障體制上和資金使用的流向上，發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)作用。
　　其次，從醫(yī)藥衛(wèi)生的供給上看，《意見》提出了政府在提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)中的主導(dǎo)地位。醫(yī)藥衛(wèi)生供給體系可以細(xì)分為三個(gè)部分。第一部分是公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，通常又稱為初級(jí)醫(yī)療。盡管對(duì)于政府直接提供初級(jí)醫(yī)療爭(zhēng)議不大，但還可以考慮由各種社會(huì)民營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)直接提供服務(wù)、而由政府來(lái)購(gòu)買服務(wù)的選擇。在供給體系另一個(gè)部分藥品供應(yīng)上，《意見》提出建立國(guó)家基本藥物制度，并且由政府來(lái)直接控制基本藥物的購(gòu)銷環(huán)節(jié)，但與此同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。
　　公立醫(yī)院在我國(guó)目前的醫(yī)藥衛(wèi)生供給體系中占據(jù)著主要地位。在近兩萬(wàn)家醫(yī)院中，公立醫(yī)院占了約70％；而在全部醫(yī)院病床數(shù)中，公立醫(yī)院則占了約90％。盡管從數(shù)量上看，公立醫(yī)院占了壓倒優(yōu)勢(shì)，但政府補(bǔ)償只占醫(yī)院資金來(lái)源的大約10％左右，其余90％則靠醫(yī)院本身從病人和市場(chǎng)上獲得。醫(yī)改并不會(huì)顯著增加對(duì)公立醫(yī)院的政府投入，而主要體現(xiàn)在管理體制的改革上�！兑庖姟访鞔_提出，積極探索政事分開、管辦分開的多種實(shí)現(xiàn)形式；明確所有者和管理者的責(zé)權(quán)，建立和完善醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)公立醫(yī)院獨(dú)立法人地位；形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡，有責(zé)任、有激勵(lì)、有約束、有競(jìng)爭(zhēng)、有活力的機(jī)制等。顯然，盡管公立醫(yī)院在相當(dāng)時(shí)間內(nèi)在數(shù)量上仍將占據(jù)主要地位，但并不意味著仍然沿襲政府直接辦醫(yī)院的傳統(tǒng)管理方式。
　　最后，《意見》花了大量的篇幅在建立醫(yī)藥衛(wèi)生體制的制度環(huán)境上，突出強(qiáng)調(diào)了政府的組織和領(lǐng)導(dǎo)作用，這包括建立各種管理和監(jiān)督體制、創(chuàng)新人才體制、法律制度和信息系統(tǒng)。這些組織制度本身是純粹的公共產(chǎn)品，只有依靠政府才能獲得，所以“政府主導(dǎo)”是毫無(wú)疑問的，這與政府在其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的類似主導(dǎo)作用并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別。
　　從以上分析可見，只有在公共衛(wèi)生和組織制度建設(shè)方面，《意見》提出的“政府主導(dǎo)”才具有我們通常理解上的數(shù)量上的多數(shù)。而在衛(wèi)生籌資的份額上，政府直接投入并不占據(jù)主導(dǎo)地位。在公立醫(yī)院的管理體制上，改革的方向也不是由政府來(lái)直接辦公立醫(yī)院，而是讓公立醫(yī)院成為獨(dú)立的法人。因此，正確全面理解《意見》提出的“政府主導(dǎo)”，意味著政府在新的醫(yī)藥衛(wèi)生體制中主要起著領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)的作用。這更像是球場(chǎng)上的規(guī)則制定者和裁判，而非直接踢球的運(yùn)動(dòng)員。所以這里的“政府主導(dǎo)”并不意味著下一步醫(yī)改的方向就是回到醫(yī)改前的醫(yī)藥衛(wèi)生體制。
　　正如《意見》指出的那樣，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革是一項(xiàng)涉及面廣、難度大的社會(huì)系統(tǒng)工程。我國(guó)人口多，人均收入水平低，城鄉(xiāng)、區(qū)域差距大，長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，決定了深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革是一項(xiàng)十分復(fù)雜艱巨的任務(wù)，是一個(gè)漸進(jìn)過程。因此，需要在明確方向和框架的基礎(chǔ)上，經(jīng)過長(zhǎng)期探索，才能逐步建立符合我國(guó)國(guó)情的醫(yī)藥衛(wèi)生體制。《意見》對(duì)下一步的醫(yī)改提出了許多建設(shè)性的意見，但并沒有簡(jiǎn)單地用一句話來(lái)概括這個(gè)“中國(guó)特色的醫(yī)藥衛(wèi)生體制”，而是將她作為一個(gè)逐步發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程來(lái)對(duì)待。因此，我們必須正確全面地理解《意見》提出的“政府主導(dǎo)”，簡(jiǎn)單地用“政府主導(dǎo)”來(lái)概括“中國(guó)特色的醫(yī)藥衛(wèi)生體制”顯然并不合適。