制訂就業(yè)促進法，是我國促進就業(yè)工作走向法治化的關鍵一步。這部法律的草案由勞動和社會保障部組織起草，經(jīng)國務院法制辦協(xié)調、修改，于今年1月10日國務院第164次常務會議討論通過。1月20日，國務院向全國人大常委會提交議案，提請審議這部法律草案。草案按法定程序經(jīng)全國人大財經(jīng)委審議后，于2月份十屆全國人大常委會第二十六次會議進行了第一次審議。

一、就業(yè)促進法的立法必要性

    人口眾多是我國的基本國情。據(jù)國家統(tǒng)計局《中華人民共和國2006年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2006年末全國總人口已達13.14億人（不含我國的香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣�。�，其中城鎮(zhèn)人口5.77億人，鄉(xiāng)村人口7.37億人。在我國經(jīng)濟尚不發(fā)達的條件下，較好地解決民生問題，是世界所公認的既艱巨又復雜的任務。就業(yè)是民生之本，促進就業(yè)是安國之策、是構建社會主義和諧社會的基礎性工程、是國家管理的重要職責。自新中國成立以來，國家一直高度重視就業(yè)工作，總體上看解決得較好。進入新世紀以后，國家根據(jù)新的就業(yè)形勢和特點，明確提出并實施了積極的就業(yè)政策。在這一政策的引導下和國民經(jīng)濟快速發(fā)展的帶動下，2002年至2006年全國共實現(xiàn)1900多萬下崗失業(yè)人員再就業(yè)，每年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.3%以內，“十五”期間新增城鎮(zhèn)就業(yè)崗位4318萬個、轉移農(nóng)村勞動力4000萬人左右，2006年新增城鎮(zhèn)就業(yè)1184萬人。這些工作成果來之不易，既直接保證和改善了數(shù)以千萬計的勞動者的生活，又有力地維護了社會的穩(wěn)定，為較大幅度地推進經(jīng)濟結構調整和國有企業(yè)改革創(chuàng)造了空間。
    但是，在當前及今后一個較長時期內，我國的就業(yè)形勢仍不容樂觀。據(jù)勞動和社會保障部測算，今后幾年城鎮(zhèn)勞動力的就業(yè)崗位缺口在1300萬左右。同時，我國正處于城市化進程較快的時期，有大量的農(nóng)村勞動力需要轉移。在工作層面上，下崗失業(yè)人員等困難群體就業(yè)、國有企業(yè)政策性破產(chǎn)等歷史遺留問題還需要花大力氣才能解決，高校畢業(yè)生和退役軍人就業(yè)、農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)和失地農(nóng)民就業(yè)等新的矛盾又逐步顯現(xiàn)出來。考慮到近期內我國還不具備實現(xiàn)社會充分就業(yè)的條件，2006年10月通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，到2020年實現(xiàn)社會就業(yè)比較充分的戰(zhàn)略目標。這一目標仍然是積極的、艱巨的，需要進一步加強就業(yè)促進工作。
    立法是促進就業(yè)的重要手段。近年來，有許多全國人大代表提出議案，建議制訂或加快制訂就業(yè)促進法。2005年12月，全國人大常委會勞動法執(zhí)法檢查組向常委會第十九次會議建議，加快制訂就業(yè)促進法。制訂就業(yè)促進法，可以起到以下三個方面的作用：一是總結完善實踐中行之有效的各項政策措施，使之制度化。二是解決現(xiàn)有措施中時限較短、范圍較窄、門檻較高等問題，建立促進就業(yè)的長效機制。2002年《中共中央、國務院關于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》、2005年《國務院關于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》所規(guī)定的一系列扶持政策，其有效時間都是3年。三是規(guī)范就業(yè)服務和就業(yè)管理工作。目前在這方面還存在著市場管理不規(guī)范、職業(yè)教育和職業(yè)培訓工作相對滯后、就業(yè)服務和就業(yè)援助比較薄弱等問題。

二、就業(yè)促進法的基本內容

    目前就業(yè)促進法草案主要規(guī)定了以下五個方面的內容：
    一是明確國家促進就業(yè)的原則和方針，規(guī)定政府和有關社會組織在促進就業(yè)工作中的職責。草案規(guī)定，“國家把擴大就業(yè)放在經(jīng)濟社會發(fā)展的突出位置，實施積極的就業(yè)政策，堅持勞動者自主擇業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)的方針，多渠道擴大就業(yè)，逐步實現(xiàn)社會就業(yè)比較充分的目標�！蓖瑫r規(guī)定，“國務院建立全國促進就業(yè)工作協(xié)調機制”，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)促進就業(yè)工作的需要，建立促進就業(yè)工作協(xié)調機制”，國務院勞動保障部門具體負責全國的促進就業(yè)工作，縣級以上人民政府有關部門按照各自的職責分工開展促進就業(yè)的工作，工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)以及其他社會組織協(xié)助政府開展促進就業(yè)工作。為了落實各級政府的工作職責，草案規(guī)定縣級以上人民政府把就業(yè)目標納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，制定促進就業(yè)的中長期規(guī)劃和年度工作計劃，建立目標責任制度，對所屬有關部門和下級政府進行考核和監(jiān)督，定期向本級人民代表大會及其常委會報告就業(yè)工作情況。
    二是確定促進就業(yè)的支持政策。草案規(guī)定，縣級以上人民政府應當把擴大就業(yè)作為重要因素考慮，統(tǒng)籌協(xié)調產(chǎn)業(yè)政策與就業(yè)政策。國家實行有利于就業(yè)的財政政策、稅收政策、信貸政策，縣級以上人民政府在財政預算中安排適當?shù)馁Y金用于促進就業(yè)工作，對某些困難就業(yè)人員創(chuàng)辦的個體工商戶和吸納他們就業(yè)的企業(yè)依法給予稅收優(yōu)惠，對自主創(chuàng)業(yè)人員在一定期限內給予小額信貸等扶持。對國家的企業(yè)發(fā)展政策、經(jīng)貿(mào)工作和縣級以上人民政府的投資管理工作，草案也提出了相應的要求。
    三是規(guī)范勞動力市場秩序。草案規(guī)定，“縣級以上人民政府應當培育和完善統(tǒng)一、開放、競爭、有序的人才和勞動力市場，規(guī)范市場秩序，創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境，促進勞動者通過市場實現(xiàn)就業(yè)�！蓖瑫r規(guī)定，建立健全市場信息服務體系，完善市場信息發(fā)布制度，建立失業(yè)預警制度、勞動力調查統(tǒng)計制度和就業(yè)登記、失業(yè)登記統(tǒng)計制度。草案還對職業(yè)中介機構進行了規(guī)范。
    四是建立鼓勵職業(yè)教育和職業(yè)培訓的有關制度。草案規(guī)定，縣級以上人民政府制定并實施以就業(yè)為導向的職業(yè)能力開發(fā)計劃，縣級以上地方人民政府逐步推行勞動預備制度；國家建立促進就業(yè)的職業(yè)能力評價體系，對規(guī)定的職業(yè)實行職業(yè)資格證書制度；企業(yè)建立職工培訓制度，按照國家規(guī)定的比例提取職工教育經(jīng)費。
    五是設立公共就業(yè)服務機構，建立健全就業(yè)與再就業(yè)援助制度。草案規(guī)定，政府設立的公共就業(yè)服務機構為勞動者免費提供公共就業(yè)服務，并規(guī)定了具體的服務內容。草案要求各級人民政府建立健全就業(yè)與再就業(yè)援助制度，將就業(yè)援助與解決就業(yè)困難人員的生產(chǎn)生活結合起來，對其實行優(yōu)先扶持和重點幫助。

三、關于就業(yè)促進法的若干立法問題

    （一）關于就業(yè)促進法的定位。就業(yè)工作包括增加和開發(fā)就業(yè)崗位（或者從總體上，或者針對特定人群）、提升勞動者素質、開展就業(yè)服務和就業(yè)管理、反就業(yè)歧視等方面的內容。社會的就業(yè)人口總量主要是由其經(jīng)濟規(guī)模、水平和結構等因素決定的，因此嚴格地說就業(yè)促進法也可以不包括就業(yè)服務和就業(yè)管理、反就業(yè)歧視等方面的內容�？紤]到目前還沒有對就業(yè)各個方面的內容進行分別立法的要求，目前就業(yè)促進法對就業(yè)所有方面的內容都進行了規(guī)定，不失為一種較為實際的選擇。
    （二）關于勞動力市場的名稱。在市場經(jīng)濟的概念體系中，勞動力既包括體力勞動者，也包括腦力勞動者，它和生產(chǎn)資料、資本、技術等并列，都屬于生產(chǎn)要素的范疇。與勞動力相對應的市場，一般通稱為勞動力市場。在企業(yè)管理層面上，勞動力又稱作人力資源，與其相對應的市場，也有稱作人力資源市場的。我國的勞動者管理體制分為人事和勞動兩個體系，由勞動保障部門管理的勞動者是一個小概念，主要是體力勞動者。在這種體制下，目前分設有由人事部門管理的“人才市場”和由勞動保障部門管理的“勞動力市場”，因此又有人才市場和勞動力市場、人才和勞動力市場等名稱。在就業(yè)促進法采用哪一個名稱，是立法工作中有較多爭議的問題。從實際的需要看，體力勞動者的就業(yè)和腦力勞動者的就業(yè)都需要促進，都需要加強就業(yè)服務和就業(yè)管理，都需要加大政策扶持力度，不能因為名稱問題影響整個就業(yè)工作；從發(fā)展的需要看，應當縮小乃至取消對腦力勞動者和體力勞動者的制度差別，不能因為名稱問題以法律的形式固化這種差別；從立法工作的需要看，市場的統(tǒng)一并不要求管理的統(tǒng)一，采用統(tǒng)一的市場名稱不需要調整人事和勞動兩個部門的職能。因此，對名稱的選擇問題需要做更深入的研究予以解決。
    （三）關于增強和保證就業(yè)促進法的法律效力。吳邦國委員長在十屆全國人大第二次會議上指出，本屆人大的立法工作要突出一個重點，就是提高立法質量。就業(yè)促進法的效力如何，體現(xiàn)在它實施后對就業(yè)促進的實際效果。而促進就業(yè)工作，除了要依照法律的要求進行外，其實際力度如何還在很大程度上取決于根據(jù)每年的具體情況制訂的政策措施和工作安排，對這些政策措施和工作安排又不能在法律中做出十分具體的要求。因此為保證法律的效力，在法律中可以規(guī)定清楚的要盡量規(guī)定清楚，同時還要做好法律、條例等的銜接，根據(jù)法律的要求及時配套出臺相應的實施辦法。