■依法治國專家談
●以良法促善治，以善治推改革，這是完善市場經(jīng)濟體系的根本途徑。
●應(yīng)當建立起“三個清單”制度，使政府更好地發(fā)揮其服務(wù)和監(jiān)督職責，即：限制政府的過度權(quán)力，建立政府的“權(quán)力清單”；杜絕政府的不當限制，建立市場的“負面清單”；明確政府的職責范圍，建立政府的“責任清單”。
●三張清單是對市場主體權(quán)利的維護，也是對政府權(quán)力的規(guī)范和制約，厘清了政府和市場的界限，應(yīng)當成為政府法治化的實現(xiàn)路徑。
●實現(xiàn)法治化市場經(jīng)濟，要進行五個方面的改革，即：推動財稅制度改革，回歸財稅法治；放松市場主體限制，實現(xiàn)市場權(quán)利平等；完善市場秩序監(jiān)管，改善市場競爭生態(tài)；遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，改進市場退出機制；立法引領(lǐng)國資國企改革，打破國企壟斷。
在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上，習近平總書記指出，十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國的決定，與十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定形成了姊妹篇。三中全會決定提出讓市場起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用，四中全會決定則是為其提供法治保障。為落實四中全會精神，應(yīng)在政府和市場兩個方面同步發(fā)力，以良法善治推進我國的市場經(jīng)濟法治改革步伐。
通過良法善治彌補政府失靈
在我國，政府失靈的情況極為常見。由于權(quán)力的擴張性和自身的逐利性，政府存在著短視、隨意、缺乏約束的行為，誘發(fā)官員貪腐、政績觀扭曲、限制市場競爭等問題，導(dǎo)致其無法更好地彌補市場配置資源不足的作用。
四中全會提出，建立“職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府，對法治政府建設(shè)作出了新要求。
當下面臨的改革重點與難點，是在四中全會的基礎(chǔ)上進一步深化，利用精細化、集約化的法治來約束不受控制的政府行為，以良法善治解決政府失靈的弊端。具體來說，應(yīng)當建立起“三個清單”制度，使政府更好地發(fā)揮其服務(wù)和監(jiān)督職責：
限制政府的過度權(quán)力，建立政府的“權(quán)力清單”。
我國過去長期地受制于計劃經(jīng)濟體制，政府之手把控著整個國家的社會生活和經(jīng)濟生活，政府不僅有規(guī)則制定權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)，甚至還有經(jīng)營權(quán)。這不僅導(dǎo)致了嚴重的權(quán)力尋租和腐敗重生，而且產(chǎn)生了較大的貧富差距和明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及推動房價高漲的“土地財政”局面，社會公平正義的底線被突破。
因而，政府應(yīng)當有“權(quán)力清單”，由法律對政府的職權(quán)范圍進行明確，約束政府的權(quán)力行使，做到“法無授權(quán)不可為”，使其由計劃經(jīng)濟條件下的全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榕c市場經(jīng)濟相適應(yīng)的服務(wù)型政府、有限型政府。
首先，政府不能自己做規(guī)則的制定者，規(guī)則的制定必須有法律的依據(jù)，并通過公開公正民主的程序進行，讓人民有參與、否定和監(jiān)督的權(quán)力。其次，政府的不合理權(quán)力應(yīng)當去除，而不能加入市場競爭甚至壟斷市場交易，也不能再依靠經(jīng)營城市土地的權(quán)力來增加自身財富，扭曲市場結(jié)構(gòu)。最后，政府權(quán)力的內(nèi)容和限度都必須有法律的依據(jù)，且必須進行公示，接受社會的公開監(jiān)督；權(quán)力清單的變更也必須經(jīng)過法律規(guī)定的程序，而不能自我授權(quán)。超出憲法和法律許可范圍之外的或違反法律程序的權(quán)力都應(yīng)屬無效。
杜絕政府的不當限制，建立市場的“負面清單”。
市場經(jīng)濟是自由交易、公平競爭的經(jīng)濟，自由開放是其本質(zhì)特征。在市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職權(quán)是提供公平的市場競爭環(huán)境，維持有效的市場競爭秩序，而不能對市場施加不當限制。
首先，政府應(yīng)當制定負面清單，明確企業(yè)不能從事的經(jīng)營活動范圍，凡是負面清單之外的，法律沒有限制或禁止的，各級政府及其部門不得進行限制和禁止，“法無禁止皆可為”。其次，應(yīng)當削減政府的不當許可和審批。我國目前有很多不合理、低效率、存在尋租空間的行政許可和行政審批，例如個人資本到境外投資的限制，這些審批許可權(quán)妨礙了市場自由。再次，要逐步取消對資源價格、金融價格以及其他市場要素價格的過度管制，保障公平合理的價格機制有效運作，實現(xiàn)其調(diào)節(jié)供需和配置資源作用。
明確政府的職責范圍，建立政府的“責任清單”。
沒有責任的權(quán)力就如脫韁之野馬，會肆意妄為而造成嚴重的社會損失。政府的職責主要應(yīng)有兩個方面：第一，提供公共服務(wù)產(chǎn)品。政府應(yīng)當通過財政稅收安排，提供醫(yī)療、教育、社會保障，維護國土安全和境內(nèi)安全。第二，維護市場秩序。通過界定和保護產(chǎn)權(quán)，強制合約的履行，打擊市場中的違法犯罪，維護良好的市場秩序，保障公平的競爭環(huán)境。我國的公共服務(wù)體系還不夠完善，便民高效的醫(yī)療資源匱乏，公平靈活的多渠道教育體系缺失，全方位覆蓋的社會保障薄弱。
此外，在我國的市場中，假冒偽劣產(chǎn)品四處肆虐，食品藥品安全問題困擾已久，欺詐失信行為橫行。這些都需要政府持續(xù)發(fā)揮作用。加強市場監(jiān)管，維護市場秩序是政府應(yīng)盡的職責，應(yīng)當由法律予以明確，做到“法定責任必須為”，凡是在法律規(guī)定范圍內(nèi)的職責都必須充分履行，否則應(yīng)當承擔不利后果。同時，更需要專門、有效的監(jiān)督問責機制，對政府不履行職責或履行不充分的行為進行嚴格的責任追究。
“權(quán)力清單”、“責任清單”和“負面清單”，這三張清單是對市場主體權(quán)利的維護，也是對政府權(quán)力的規(guī)范和制約，厘清了政府和市場的界限，應(yīng)當成為政府法治化的實現(xiàn)路徑。
與此同時，克服政府失靈更需要獨立的、不受地方政府約束的司法權(quán)的介入，允許人民對政府的不法行為進行起訴。如果沒有公平公正的司法審判權(quán)存在，所謂的權(quán)力清單、責任清單便沒有真正的約束力，無法起到彌補政府失靈的作用。
通過良法善治推進市場經(jīng)濟改革
四中全會指出，發(fā)揮政府和市場的兩個作用，必須以保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度。這為處理政府和市場的關(guān)系提供了法治路徑。以良法促善治，以善治推改革，這是完善市場經(jīng)濟體系的根本途徑。
具體來說，接下來的市場經(jīng)濟改革應(yīng)當著力推動以下幾點：
推動財稅制度改革，回歸財稅法治。
目前財稅法律體系是我國立法中的短板，絕大多數(shù)稅種都由政府發(fā)布的“條例”、“暫行條例”規(guī)定，如增值稅、消費稅、營業(yè)稅的暫行條例，僅有個人所得稅、企業(yè)所得稅等個別的稅種由全國人大通過的法律規(guī)定，這本質(zhì)上并不符合稅收法定原則的要求。財稅法律規(guī)范體系建設(shè)要回歸到人大立法主導(dǎo)。
當然，財稅法治不是簡單地將現(xiàn)行條例變成位階更高的法律，而是在修訂過程中，要尊重社會意愿，尊重人民財產(chǎn)權(quán)，稅負的設(shè)定、修改與征管都應(yīng)按照法律程序，經(jīng)過人民的同意。此外，預(yù)算管理改革也應(yīng)穩(wěn)步推進，由各級人大代表人民對政府的財政收支進行有效的監(jiān)督，從而對各級政府的行為形成有效的約束。
放松市場主體限制，實現(xiàn)市場權(quán)利平等。
主體平等是實現(xiàn)市場自由的必要條件，也是市場經(jīng)濟的根本要求。然而，國企與民企在政策傾向、資源配套方面有著巨大的鴻溝。如何使國企和民企真正享有平等地位、開展公平競爭，是我國目前存在的一大挑戰(zhàn)。這就要求盡可能降低、取消不合理的行業(yè)準入門檻，同等對待所有的國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)。
四中全會提出，健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護制度，加強對各種所有制經(jīng)濟組織和自然人財產(chǎn)權(quán)的保護，加強對國有、集體資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和各類企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的保護。這是向市場主體平等邁出的重要一步，應(yīng)盡快從法律的層次為中小企業(yè)的發(fā)展提供便利條件，實現(xiàn)真正的“權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平”。
我國現(xiàn)行的《中小企業(yè)促進法》是2002年制定，至今已12年。應(yīng)當盡快對其進行修改，在市場準入、投資融資、知識產(chǎn)權(quán)保護和稅收征管等方面給予中小企業(yè)自由發(fā)展的空間。
完善市場秩序監(jiān)管，改善市場競爭生態(tài)。
有效的監(jiān)管是降低市場交易成本、保護市場交易環(huán)境的必要條件。四中全會要求，依法加強和改善宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管，反對壟斷，促進合理競爭，維護公平競爭的市場秩序。應(yīng)當嚴格按照《反不正當競爭法》、《反壟斷法》、《消費者權(quán)益保護法》的規(guī)定實施一般性市場監(jiān)管，為市場主體清除障礙和壁壘，為正當競爭構(gòu)建有序的環(huán)境，為廣大人民群眾提供全面的權(quán)益保障。
此外，改革金融市場監(jiān)管，尊重市場選擇，推進發(fā)行注冊制，擴大證券范圍，鼓勵金融創(chuàng)新，讓資本發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)展的“血液”作用。同時，改變過往“重門檻、輕過程”的監(jiān)管模式，加強檢查和執(zhí)法力量，遏制內(nèi)幕交易、操縱市場、欺詐客戶的不法行為，打造公平開放的資本市場。
遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，改進市場退出機制。
該破產(chǎn)或者重整的企業(yè)，應(yīng)當依照法律規(guī)定進行操作，阻斷政府由于稅收或者其他利益關(guān)聯(lián)而進行的介入；建立商業(yè)銀行破產(chǎn)和存款保險制度，規(guī)定存款保險機構(gòu)的早期介入權(quán)，推廣“生前遺囑”制度，使商業(yè)銀行能夠自擔市場風險；對由于市場經(jīng)濟周期原因而陷入困境的中小企業(yè)，應(yīng)當設(shè)置快速、簡便的重整機制。
實踐中，《企業(yè)破產(chǎn)法》等相關(guān)法律的實施并不理想，背后的原因在于政府常常為了經(jīng)濟指標、政績提升和社會穩(wěn)定，過度干涉企業(yè)運行，不愿意將陷入困境的企業(yè)置于法治的軌道上求解。地方政府習慣于沿襲傳統(tǒng)慣性，由相關(guān)政府部門一肩扛起，以圖維穩(wěn)定、保政績。這些問題本質(zhì)上都反映了政府與市場的邊界仍然不夠清晰。
另外，司法是正義的最后一道屏障，要建立相對獨立的司法保障體制，公平地處置市場與政府之間的關(guān)系，建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，并建立專門的破產(chǎn)法院審理破產(chǎn)案件。
立法引領(lǐng)國資國企改革，打破國企壟斷。
現(xiàn)階段，國有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、資本運作以及職工關(guān)系上都存在著問題，但更為突出的是國企壟斷問題，這一問題已經(jīng)成為市場經(jīng)濟改革的“攔路虎”。
壟斷國企大致上可以分為四類，第一類是自然資源壟斷型的國企，如中石油、中石化、中海油；第二類是行業(yè)壟斷型，如中國電信、中國電力，這類企業(yè)主要是利用了行業(yè)政策的優(yōu)勢從而控制整個行業(yè)；第三類是涉及到國家政治、軍事、安全的壟斷企業(yè)，包括中國航天、中國航空；第四類是專營專賣，包括鐵路總公司、郵政總公司和煙草總公司。對這些壟斷國企的改革，應(yīng)該在法治框架下分類分批進行，實施不一樣的策略措施：對第一類企業(yè)，應(yīng)該大力推進其混合所有制進程，大力引入民間資本；對第二類企業(yè)，應(yīng)當消除民營企業(yè)的過高門檻，調(diào)整市場結(jié)構(gòu)，引入競爭機制；對第三類企業(yè)，要通過降低成本實現(xiàn)盈利；對第四類企業(yè)，則應(yīng)該堅定不移地加強它的市場化改革方向。應(yīng)細化國資國企改革的頂層設(shè)計，明確國資委定位，理順國資管理體制。
同時，大力發(fā)展混合所有制，放開出資比例限制、注冊資本限制以及主導(dǎo)者限制，讓混合所有制企業(yè)成為重要的市場主體，從而有力化解國企壟斷。應(yīng)當注意，上述改革措施都要在法治框架下進行，修改國有資產(chǎn)法，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，做到重大改革于法有據(jù)。
十八屆四中全會提出了“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，為中國開啟了實現(xiàn)全面法治的進程。良法善治是法治的本質(zhì)，通過制定捍衛(wèi)人們權(quán)利和自由、制裁犯罪維護正義、符合社會發(fā)展規(guī)律、推進經(jīng)濟進步的良法，并將其付諸充分的實施，從而公正、有效地實現(xiàn)治國理政的根本職能。以良法實現(xiàn)善治，以善治推進改革，是我國未來的必然方向。伴隨著法治建設(shè)一步一個腳印的向前邁進，我國的市場經(jīng)濟之路也必將越走越寬廣�！�
