8月31日，已出臺(tái)20年的《預(yù)算法》首次修改終獲通過，將于2015年1月1日施行。10月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，為預(yù)算法實(shí)施奠定了具體的執(zhí)行基礎(chǔ)。10月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，提出積極推進(jìn)預(yù)決算公開。這意味著新一輪財(cái)稅制度改革“開頭炮”打響。從地方政府債務(wù)自發(fā)自還試點(diǎn)開始，我國(guó)正加速形成全面的地方政府融資體系。近8年城投債的蓬勃發(fā)展，與中國(guó)特色的地方政府融資平臺(tái)一起，即將告別歷史舞臺(tái)。

　　地方政府融資改革深化

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速已逐步放緩到7%-7.5%左右，增長(zhǎng)動(dòng)力和方式正發(fā)生轉(zhuǎn)變。金融危機(jī)后刺激政策的后續(xù)作用也在變化，投資主導(dǎo)的需求政策正向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的供給政策轉(zhuǎn)化。同時(shí)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程已邁進(jìn)30%-70%之間的加速發(fā)展期，政府與市場(chǎng)的關(guān)系正在理順，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的作用并非減弱，而是發(fā)生轉(zhuǎn)變。

　　在此背景下，地方政府在基礎(chǔ)支撐體系、社會(huì)福利保障體系等現(xiàn)代公共服務(wù)體系等方面的職能需要提升，公共支出的資金需求仍然處于跨周期配置的高速發(fā)展期，融資需求仍非常迫切。

　　近年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)債務(wù)杠桿率一直攀升，尤其是非金融企業(yè)債務(wù)已處于世界較高水平，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高杠桿蘊(yùn)涵的風(fēng)險(xiǎn)一直引發(fā)各方關(guān)注。非金融企業(yè)的債務(wù)主要來自國(guó)有企業(yè)。由于地方政府長(zhǎng)時(shí)期不能自行發(fā)債，其中相當(dāng)大的比重與地方政府的融資需求及融資平臺(tái)有關(guān)。消化地方政府相關(guān)存量債務(wù)，控制新增債務(wù)規(guī)模，規(guī)范融資、運(yùn)用與償還等地方政府債務(wù)的全過程管理，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)新常態(tài)，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)跨入中等乃至高收入階段具有至關(guān)重要的意義。

　　此次地方政府債務(wù)改革的深化，正是為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理地方政府融資主體責(zé)任、融資需求規(guī)模、資金借用還的完整流程、管理融資財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等地方政府現(xiàn)代投融資體系的建設(shè)目標(biāo)，是法律、政策等制度體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　地方融資平臺(tái)逐步告別歷史舞臺(tái)

　　城投債，一個(gè)具有中國(guó)特色的名詞，既在中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演了關(guān)鍵促進(jìn)角色，也是中國(guó)地方政府債務(wù)管理法律不健全、融資渠道匱乏而城鎮(zhèn)化建設(shè)需求旺盛的體現(xiàn)。

　　此次《意見》的出臺(tái)，逐步劃清政府與企業(yè)界限，明確了地方政府職能將聚焦于公益性事業(yè)發(fā)展。非公益目的的商業(yè)融資需求將交與市場(chǎng)主體;沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，納入一般公共預(yù)算管理;有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。隨著存量債務(wù)的逐筆到期，城投債將被規(guī)范的、與國(guó)際接軌的地方政府債務(wù)融資體系替代。

　　作為城投債的主體，地方政府融資平臺(tái)也面臨三大出路：第一，承擔(dān)的商業(yè)盈利性業(yè)務(wù)，將其債務(wù)與經(jīng)營(yíng)打包，改制為國(guó)企或按市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)讓給非國(guó)有企業(yè);第二，承擔(dān)一定收益的公益性事業(yè)，可與社會(huì)資本成立混合所有制企業(yè)或進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)合作(PPP模式)，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型;第三，沒有收益的公益性事業(yè)，將直接由地方政府負(fù)責(zé)，納入政府預(yù)算管理，從融資平臺(tái)中剝離。

　　地方政府債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)變化

　　此次《預(yù)算法》修法和《意見》的出臺(tái)，建立了更加科學(xué)規(guī)范的地方政府債務(wù)管理體系，將使長(zhǎng)期以來不斷增長(zhǎng)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，而且逐步明確了市場(chǎng)與政府的關(guān)系，使原有以及新增地方政府債務(wù)的信用風(fēng)險(xiǎn)及其投資收益發(fā)生變化，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

　　其一，中國(guó)地方政府債務(wù)總量規(guī)模實(shí)施科學(xué)統(tǒng)籌，更加規(guī)范透明。影子債務(wù)體系、或有及隱性債務(wù)將得到有效控制，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)下降，地方債總體風(fēng)險(xiǎn)降低。

　　其二，無收益公益性項(xiàng)目得到政府預(yù)算方面的法律保障，信用風(fēng)險(xiǎn)明顯下降，但投資收益率也將下降，政府融資成本降低。

　　其三，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等有收益的公益性項(xiàng)目，將通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則實(shí)現(xiàn)制度化、法治化，償債來源更加穩(wěn)定、規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)降低。但由于采用國(guó)有企業(yè)承擔(dān)、混合所有制或PPP等多種運(yùn)營(yíng)方式，其風(fēng)險(xiǎn)與投資收益須單獨(dú)分析。

　　其四，商業(yè)項(xiàng)目將從政府相關(guān)債務(wù)責(zé)任中剝離，風(fēng)險(xiǎn)與收益市場(chǎng)化，總體風(fēng)險(xiǎn)上升，投資收益率也將提高，需采用商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。

　　總之，高速發(fā)展的城投債時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，高收益、低風(fēng)險(xiǎn)的地方債投資不可持續(xù)，風(fēng)險(xiǎn)與收益匹配的投融資市場(chǎng)新常態(tài)即將到來。融資成本的降低將有利于實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新常態(tài)將具有積極意義。