發(fā)行土地債券推進(jìn)城市土地直接金融
2013-12-11   作者:吳福明(上海社科院經(jīng)濟(jì)所博士)  來(lái)源:每日經(jīng)濟(jì)新聞
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  全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議即將召開,市場(chǎng)各方關(guān)注度急劇升溫。作為改革措施落實(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的關(guān)鍵著力點(diǎn),城鎮(zhèn)化建設(shè)需要征用大量土地。政府如果全部以現(xiàn)金來(lái)補(bǔ)償?shù)脑,其?cái)力無(wú)法承受。近幾年,地方政府用于土地征收與補(bǔ)償?shù)慕痤~逐年上升。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì),2009~2012年,地方土地出讓支出總額中征地和拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀狙a(bǔ)償支出所占的比例分別為37%、46%、76%和79.6%。2011年地方土地出讓金收入為31140.42億元,高于2010年,但土地凈收益反而減少6178億元,2012年地方土地出讓金收入為28886.31億元,土地凈收益為6261億元,比上一年度減少34%,原因在于近兩年的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用不斷攀升,高達(dá)1.5萬(wàn)億之多。

  如果再加上土地儲(chǔ)備與土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施與公益用地的支出及其資金成本,地方政府土地收益已遠(yuǎn)遠(yuǎn)應(yīng)付不了土地支出。為了平衡其預(yù)算,以便為城市建設(shè)及其公共事業(yè)籌集資金,政府被迫維持高地價(jià),放大城市間接土地金融總量,從而導(dǎo)致地方債務(wù)危機(jī)愈演愈烈。

  土地債券的探索

  實(shí)際上,2003~2011年間,杭州、廣東、北京等地也曾嘗試直接土地金融,發(fā)行土地債券來(lái)為城市建設(shè)籌資,但都沒能成行。早在2003年,杭州市即開始探索土地直接融資工具,杭州市國(guó)土資源局下屬的城市土地發(fā)展有限公司計(jì)劃發(fā)行10億元土地債券,以做大做強(qiáng)土地儲(chǔ)備。當(dāng)時(shí)媒體稱這將是全國(guó)第一只真正意義上的土地債券,并普遍預(yù)測(cè)次年有望買到杭州市的土地債券,可惜最后并未付諸實(shí)施。2006年,廣東珠海橫琴島開發(fā)時(shí),曾上報(bào)土地債券發(fā)行計(jì)劃,由于面對(duì)國(guó)家“地方政府不得發(fā)行債券”的政策,結(jié)果也不了了之。由于土地債券繞不開該政策限制,所以一些地方政府借助信托發(fā)行變種的土地債券來(lái)融資。即以土地為抵押物,發(fā)行信托類債券,資金將以信托貸款的方式指定投向土地儲(chǔ)備中心。2011年北京市政府與某保險(xiǎn)公司合作也準(zhǔn)備推出土地債券來(lái)擴(kuò)大土地儲(chǔ)備,之后也沒有下文。

  上述所謂的土地債券,其發(fā)行主體多為地方政府下屬的土地儲(chǔ)備中心,土地債券的還款主要來(lái)源于土地出讓金收入。這類土地債券的模式實(shí)際上只是對(duì)現(xiàn)有土地財(cái)政模式的改良與變種,與真正意義上的土地債券仍有較大距離。

  上述城市在成熟土地與荒地開發(fā)時(shí),嘗試以土地債券為核心的土地證券化努力基本無(wú)果而終,主要是由于其發(fā)債主體錯(cuò)位。土地債券的發(fā)行主體通常為特種金融機(jī)構(gòu)而非地方政府及其土地儲(chǔ)備中心。真正意義上的土地債券是土地銀行以全部資產(chǎn)及其貸款所取得的土地抵押權(quán)為擔(dān)保而發(fā)行的有價(jià)證券。土地金融的核心是通過建立土地銀行來(lái)發(fā)行土地債券,將不能流動(dòng)的土地等不動(dòng)產(chǎn)變成可以流動(dòng)的資產(chǎn)。

  近代中國(guó)歷史上曾經(jīng)對(duì)土地金融進(jìn)行過探索,中國(guó)農(nóng)民銀行還發(fā)行過1~3期法幣土地債券與實(shí)物土地債券。但由于戰(zhàn)亂與通貨膨脹,效果有限,但其歷史經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。由此,從歷史來(lái)看,我們不能看出土地債券的發(fā)行主體是特種金融機(jī)構(gòu)——土地銀行而不是地方政府。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,當(dāng)前地方政府以土地儲(chǔ)備中心作為土地債券的發(fā)行主體值得商榷,那么地方政府為什么不能作為發(fā)債主體呢?這是由于發(fā)行土地債券就意味著地方政府作為市場(chǎng)主體而非行政主體,直接參與了市場(chǎng)活動(dòng)。顯然,這將導(dǎo)致政府同市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)錯(cuò)位。

  土地債券的重要性

  隨著黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地改革的大政方針確立,土地金融的重要性更加突出,而土地債券作為土地金融的核心工具,理應(yīng)在新一輪土地改革中發(fā)揮獨(dú)特作用。隨著土地改革的推進(jìn),有必要建立國(guó)家層面的中央土地銀行,并在一線城市設(shè)分行,同時(shí)吸收民間資本,將各級(jí)地方土地儲(chǔ)備中心改組為城市土地銀行或城市土地合作社。而土地債券應(yīng)成為土地銀行發(fā)揮作用的至關(guān)重要的金融工具。它既是土地銀行籌集長(zhǎng)期、低利資金的籌資工具;也是推進(jìn)新一輪土地改革,進(jìn)行土地征收與補(bǔ)償?shù)耐恋亟鹑诠ぞ。在相關(guān)法規(guī)不明朗時(shí),地方土地銀行可向中央土地銀行借入土地債券用于土地征收與補(bǔ)償及其他用途。

  就目前而言,土地債券有以下三個(gè)方面用途。其一,它是籌資工具:土地債券可以為土地銀行籌集長(zhǎng)期、低利資金。其二,土地債券可以在一定程度上替代現(xiàn)金成為土地征收與補(bǔ)償工具。其三,它是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資工具。土地銀行可以針對(duì)不同用途來(lái)設(shè)計(jì)不同性質(zhì)的土地債券。土地債券的期限以10年為宜,最長(zhǎng)不超過20年,利率略高于三年期銀行存款利率,并參考同期市場(chǎng)利率,其發(fā)行與償付由地方政府委托土地銀行辦理。為保證土地債券的信用,各發(fā)行地方政府應(yīng)將每年土地債券還本付息額列入當(dāng)年的預(yù)算,提前撥給土地銀行以備支付。同時(shí)中央土地銀行還可以為地方土地銀行提供資金及擔(dān)保等方面支持。

  首先,第一與第三類用途的土地債券應(yīng)直接面向資本市場(chǎng)與各類投資者發(fā)行。二者在期限設(shè)計(jì)上有不同。作為土地銀行補(bǔ)充資本金用途的土地債券期限不宜過長(zhǎng),而公共建設(shè)用途的土地債券,由于項(xiàng)目投資回收期較長(zhǎng),土地債券的期限應(yīng)拉長(zhǎng)。

  其次,以土地征收與補(bǔ)償為目的的土地債券,直接交給失地農(nóng)民,此類土地債券不在資本市場(chǎng)流通。此舉一方面將大大減少地方政府現(xiàn)金壓力,有助于緩解地方債務(wù)危機(jī)。另一方面以土地債券來(lái)替代部分現(xiàn)金可以達(dá)到“強(qiáng)制”農(nóng)民長(zhǎng)期合理“使用”補(bǔ)償款的目的,有利于“細(xì)水長(zhǎng)流”,保證失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。土地債券與現(xiàn)金支付的比例由地方政府根據(jù)具體情況而定。原則上10萬(wàn)元以下全額現(xiàn)金支付,超過10萬(wàn)元,補(bǔ)償額愈高,土地債券支付的比例也愈高。對(duì)超過一定期限的土地按成本以土地債券來(lái)征收,以打擊開發(fā)商“囤地”,并減少土地浪費(fèi)行為。

  最后,關(guān)于土地債券的適用法律及其發(fā)行條件等具體操作細(xì)則仍需繼續(xù)研究。

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