財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)，應(yīng)是財(cái)政支出和財(cái)政職能的平衡。問題是，僅從中央角度來控制地方支出的用途是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需加強(qiáng)對地方政府的金融約束。由于地方政府不具備舉債的主體地位，債務(wù)承擔(dān)和償還責(zé)任不匹配，成了誘發(fā)地方政府債務(wù)過度承擔(dān)道德風(fēng)險(xiǎn)的根源。這些年來始終存在著地方政府繞開中央控制，開辟地方融資新渠道的激勵(lì)。因此，若不同時(shí)推進(jìn)金融體制改革，單方推進(jìn)以約束地方政府支出的財(cái)稅體制改革，是難以獲得理想效果的。
關(guān)于財(cái)稅體制改革，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，這一提法超出了各界多年以來的呼吁，即改變“中央和地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)兩方面不對等”的格局，而且也與十八大報(bào)告中所提出的“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”有表述上的差異，反映了國家未來財(cái)政體制改革的側(cè)重點(diǎn)，即除了要重新劃定中央和地方在財(cái)政收入和政府事權(quán)上的格局，更要徹底平衡財(cái)政支出和財(cái)政職能。
無疑，后者具有更重要的現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)�，僅僅將財(cái)政收入分配和事權(quán)分配是否平衡作為衡量財(cái)稅體制改革績效的指標(biāo)，忽略了一個(gè)約束條件，那就是財(cái)政支出是否限定在政府的職能框架內(nèi)。如果無法有效界定政府職能并以此來約束政府的支出，那么財(cái)權(quán)分配和事權(quán)分配永遠(yuǎn)無法平衡，這便是目前我國財(cái)政體制改革面臨的棘手問題。
事實(shí)上，不管分稅制改革前后，地方政府的支出都占到了全部財(cái)政支出的70%左右，地方政府本級收入減少部分空出來的就是中央對于地方的轉(zhuǎn)移支付，這部分一直占到地方政府預(yù)算內(nèi)收入的60%左右。除預(yù)算內(nèi)收入外，土地出讓金占地方本級財(cái)政收入的比重從2002年的28%上升至65%�？墒牵胤秸种杏羞@么多錢，不僅不夠花反而還欠了很多賬。據(jù)國家審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)，地方政府在2010年的債務(wù)總額為10.7萬億元，僅僅過去了3年，地方政府的債務(wù)總額已到了15至20萬億之間，增幅大約在50%至100%。從支出看，地方財(cái)政
“重資本性支出、輕公共服務(wù)和人力資本投入”，基本建設(shè)支出、行政管理費(fèi)支出合計(jì)占比超過40%，超過了教育和社會(huì)保障支出的占比。相比較而言，美國地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中教育支出占45%，公共福利占34%，兩項(xiàng)合計(jì)共占支出結(jié)構(gòu)的78%，而行政支出僅占5%。
從這個(gè)角度來講，財(cái)政支出和財(cái)政職能的平衡，應(yīng)當(dāng)是財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)。因此，《決定》提出，要將財(cái)政收入全部納入預(yù)算內(nèi)管理，各級人民代表大會(huì)要對同級政府所有政府性支出行為實(shí)施立法控制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。問題是，僅僅從中央的角度來控制地方支出的用途是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需加強(qiáng)對地方政府的金融約束。打個(gè)比方，就像對一個(gè)不聽話的小孩，即使家長能控制住零花錢，卻不能控制小孩向人借錢，并反過來倒逼家長還債。因?yàn)榧议L必然要對小孩的民事行為負(fù)責(zé)，小孩也清楚家長會(huì)對其債務(wù)行為負(fù)責(zé)。
由于地方政府不具備舉債的主體地位(地方政府發(fā)債一般由中央政府代理)，債務(wù)承擔(dān)和償還責(zé)任不匹配，成了誘發(fā)地方政府債務(wù)過度承擔(dān)道德風(fēng)險(xiǎn)的根源。因此，這些年來始終存在著地方政府繞開中央控制，開辟地方融資新渠道的激勵(lì)。上世紀(jì)80年代末至90年代初，曾出現(xiàn)了大量由地方政府批準(zhǔn)設(shè)立的非銀行金融機(jī)構(gòu)，多數(shù)是信托公司。這些信托公司名為經(jīng)營“信托”，實(shí)則都在做“信貸”，通過吸收存款和同業(yè)拆借資金用以發(fā)放貸款。一些地方政府為了使地方所屬的信托投資公司擴(kuò)大融資規(guī)模，甚至公開下文要求地方管轄的企事業(yè)單位將自有資金和專項(xiàng)資金放在信托投資公司的賬戶上。此外，各地成立了數(shù)量眾多的證券交易中心、資金拆借市場，這些中心和市場有的是央行的省市分行出面組建的，有的是地方政府單獨(dú)或與企業(yè)共同組建的。那段時(shí)期地方的“亂融資”，直接導(dǎo)致了1993
年的“治理整頓”：清理信托公司、證券市場、上收企業(yè)發(fā)債權(quán)力。
在土地財(cái)政模式下，地方政府對于開設(shè)自己的融資途徑和機(jī)構(gòu)的激勵(lì)就更大了。不管是2004年“8·31大限”(經(jīng)營性用地由無償和協(xié)議出讓改為“招拍掛”)之前的土地財(cái)政模式(以工業(yè)園區(qū)建設(shè)來招商引資)，還是2004年至今的土地財(cái)政模式，都是如此。因?yàn)�，沒有金融機(jī)構(gòu)的資金支持，無法通過土地出讓撬動(dòng)金融信貸，從而實(shí)現(xiàn)“土地+金融”模式下的投資倍增目標(biāo)。
因此，近十多年來地方政府一直在設(shè)法突破中央的限制，創(chuàng)設(shè)出名目繁多的、自我控制的融資途徑和機(jī)構(gòu)。自2001年加入WTO以來，我國通過資本項(xiàng)目順差(主要是FDI)進(jìn)來的資本快速增長，大部分并非實(shí)物資本輸入，而是地方政府繞開中央金融控制，用土地和稅收優(yōu)惠招商引資吸引來的資本。2008年全球金融危機(jī)之后，各地政府打著解決小企業(yè)融資難的旗號興辦包括小額貸款公司在內(nèi)的各類地方金融機(jī)構(gòu)，打著建設(shè)多層次資本市場的旗號大力興辦各種交易所。同時(shí)，受地方政府控制的城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等也紛紛加入了金融創(chuàng)新的行列，而以創(chuàng)新名義推出的銀行理財(cái)產(chǎn)品、信托產(chǎn)品、票據(jù)融資，無非是匯集社會(huì)各類資金為地方政府開辟使用渠道。更有甚者，上世紀(jì)80年代政府向公務(wù)員、企事業(yè)單位和社會(huì)集資的做法又有卷土重來的跡象。
與此同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)的“國家隊(duì)”也在為地方政府永不滿足的融資胃口輸送“炮彈”。國有商業(yè)銀行為了追求更高收益、規(guī)避資本監(jiān)管，創(chuàng)設(shè)出了各類形式的影子銀行，大多投在了收益高、風(fēng)險(xiǎn)大的地方政府的投融資平臺。即使中央政府對“表外信貸”發(fā)布了多道禁令，也沒能止住商業(yè)銀行創(chuàng)設(shè)影子銀行新形式的努力。最突出的例子是，在銀信合作受到一定抑制后，銀證合作的規(guī)模在短短一年內(nèi)增長了六倍!
說到底，一方面，與地方政府一樣，國有或政府所有的金融機(jī)構(gòu)，也不具備市場主體地位，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和收益獲取也不對稱，道德風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)使他們普遍參與到全社會(huì)的資金逐利大潮中，并以政府信用為陰性背書，將其他社會(huì)資金吸引了過來;另一方面，政府長期對金融直接配給、干預(yù)又弱化了金融監(jiān)管主體的獨(dú)立和監(jiān)管能力。因此，財(cái)稅體制改革與金融體制改革理應(yīng)同步開展。若不同時(shí)推進(jìn)金融體制改革，特別是金融監(jiān)管(如存款保險(xiǎn)制度、資本充足率)、確立金融機(jī)構(gòu)的市場平等地位(風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和收益獲取對等)，單方推進(jìn)以約束地方政府支出的財(cái)稅體制改革，是難以獲得財(cái)政支出和財(cái)政職能平衡的理想效果的。