城鄉(xiāng)嚴(yán)格分治的二元戶籍制確需改革，以加快農(nóng)村富余人口市民化進(jìn)程。但是，國情實踐和經(jīng)濟(jì)政治理論的內(nèi)在邏輯都表明，在中國城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，農(nóng)村富余人口何時進(jìn)入何種類型的城鎮(zhèn)有待進(jìn)一步研究，我們認(rèn)為有必要設(shè)置有適度約束的“目標(biāo)城市”的準(zhǔn)入門檻，按城鎮(zhèn)化三階段穩(wěn)健有序地推動戶籍制改革，推動農(nóng)村富余人口市民化，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
需對農(nóng)村富余人口獲得城市戶籍做適度約束
在城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，對農(nóng)村富余人口何時進(jìn)入何種類型的城鎮(zhèn)需給予適度限制，這就是“目標(biāo)城市”的準(zhǔn)入門檻。之所以設(shè)置“目標(biāo)城市”準(zhǔn)入門檻，理由有五點(diǎn)：
其一，與城市最優(yōu)規(guī)模原理有關(guān)。城市規(guī)模增長的平均成本呈現(xiàn)“U”形曲線，隨著城市人口的不斷擴(kuò)張，城市規(guī)模增長的平均成本由降而升，當(dāng)人口進(jìn)一步增加時，交通、公共安全、就業(yè)與社會服務(wù)等支出增加，導(dǎo)致城市不堪重負(fù)。因而，城市當(dāng)局對入城人口規(guī)�？倳m度控制，由此在一定層面上衍生出“目標(biāo)城市”的準(zhǔn)入門檻。
其二，與中國龐大的人口轉(zhuǎn)移基數(shù)有關(guān)。城市最優(yōu)規(guī)模的人口控制原理也適用于美日韓等發(fā)達(dá)國家，但這些國家并未在城市化進(jìn)程中設(shè)置“目標(biāo)城市”的準(zhǔn)入門檻，為何偏偏要在中國設(shè)置門檻？這與中國龐大的人口轉(zhuǎn)移基數(shù)有關(guān)。數(shù)據(jù)預(yù)測，2020年我國全國人口總量將達(dá)14.5億，要達(dá)到70%的城市化率，需轉(zhuǎn)移3.6億農(nóng)村富余人口。如國允許基數(shù)如此龐大的人口絕對自由的選擇遷移城市，人口洪流有可能沖擊正常的經(jīng)濟(jì)社會秩序。
其三，與城市群也難以規(guī)避遷移洪流的沖擊有關(guān)。國際經(jīng)驗顯示，依靠城市群可吸納更多人口，減輕轉(zhuǎn)移洪流的沖擊，但無約束的自由遷移依然會導(dǎo)致危機(jī)。以韓國的城市圈為例，雖然首爾大都市圈可吸納2500萬人口，但韓國總?cè)丝谥挥?882萬，故韓國不必對遷移人口作“目標(biāo)城市”的限制。但若中國1/5人口(約2.7億人，是首爾大都市圈人口的10倍多)在短期內(nèi)向“長珠環(huán)”等任意一個大城市群“潮涌”，其給城市群秩序帶來的沖擊可想而知。如此看來，依賴城市群也難以規(guī)避無約束的自由遷移人口洪流的沖擊，人口轉(zhuǎn)移基數(shù)龐大的國情要求宏觀當(dāng)局的政策思維作相應(yīng)轉(zhuǎn)換。雖然美日韓等國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中并未對轉(zhuǎn)移人口設(shè)置入城的硬約束，然而在中國城市化相當(dāng)一段時期內(nèi)，合理設(shè)置“目標(biāo)城市”的門檻確有必要性。
其四，與行政級別較高的直轄市最有可能受到特大遷移洪流沖擊的機(jī)理有關(guān)。由于區(qū)域地理和資源稟賦差異，加上大國經(jīng)濟(jì)起飛過程中的區(qū)域政策傾斜，致使中國經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)發(fā)達(dá)的特大城市基本上分布在沿海地區(qū)，四大直轄市中僅重慶在內(nèi)陸。在城市發(fā)展仍然嚴(yán)重依賴行政影響的現(xiàn)實背景下，行政級別高的城市易獲戰(zhàn)略資源和區(qū)域政策支持，相應(yīng)地形成基于城市行政級別差異的公共服務(wù)與發(fā)展機(jī)會，從而導(dǎo)致直轄市對農(nóng)村遷移人口的吸引力遠(yuǎn)高于其它類型的城市。在此情境下，未來一段時期，農(nóng)村富余人口的最大遷移洪流可能向行政級別較高的直轄市奔涌，這無疑會給該類城市的經(jīng)濟(jì)社會秩序帶來更大挑戰(zhàn)，故需設(shè)置合理的“目標(biāo)城市”門檻加以規(guī)避。
其五，與新農(nóng)村健康發(fā)展相關(guān)。即使中國未來的城市化率達(dá)到70%，其時仍有4.35億的農(nóng)民。所以，無論在城市化加速期還是完善期，新農(nóng)村建設(shè)都應(yīng)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)，人口轉(zhuǎn)移政策不能阻礙新農(nóng)村發(fā)展，應(yīng)形成城鄉(xiāng)同步發(fā)展的局面。若無“目標(biāo)城市”的適當(dāng)約束，農(nóng)村人口遷移洪流不但影響城市秩序，也可能影響部分省域的新農(nóng)村建設(shè)。一定程度上，雖然可通過公共政策或市場機(jī)制，引導(dǎo)大學(xué)生村官和市民攜帶資本技術(shù)下鄉(xiāng)，但國情約束導(dǎo)致當(dāng)前“非轉(zhuǎn)農(nóng)”市民尚難獲得完全的農(nóng)村戶籍，大學(xué)生村官也同樣面臨在農(nóng)村“落地不生根”的窘局。因而有必要通過合理的“目標(biāo)城市”門檻來控制極不平衡的跨省域農(nóng)戶遷移洪流，消弭對新農(nóng)村建設(shè)的負(fù)效應(yīng)。
按城鎮(zhèn)化發(fā)展三階段逐步推動農(nóng)村人口市民化
在中國城鎮(zhèn)化過程中設(shè)置“目標(biāo)城市”具有必要性，但這并不意味著每個城市都始終設(shè)置遷移約束，相反，應(yīng)按城鎮(zhèn)化發(fā)展三階段(城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%時，表明城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速期，城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%時為基本完成期，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%時表明城鎮(zhèn)化實現(xiàn))逐步打開“目標(biāo)城市”之門，促進(jìn)城市化與新農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。
首先，在中國城鎮(zhèn)化已進(jìn)入加速期，且部分區(qū)域大中城市體系建設(shè)已基本完成，城市之間的差距已逐漸縮小的情況下，應(yīng)全面放開中小城市落戶限制，打開“中小城市之門”，為促進(jìn)農(nóng)村富余人口融入城鎮(zhèn)體系提供制度動力。
其次，在城鎮(zhèn)化尚未實現(xiàn)的基本完成期，打開部分直轄市和所有副省級城市之門。城鎮(zhèn)化進(jìn)入基本完成期后，由于城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平接近均衡，農(nóng)民基本普享與城市文明同水平的鄉(xiāng)村文明，甚至在生態(tài)文明方面有比較優(yōu)勢，因而那時部分直轄市和所有省會城市向遷移人口打開“城門”，讓其自由獲得城市戶籍。
最后，在城鎮(zhèn)化實現(xiàn)期，僅特殊性質(zhì)城市仍需保留一定的準(zhǔn)入門檻外(如出于非傳統(tǒng)安全因素、國防發(fā)展和政治需要)，其它所有城市均應(yīng)無約束地開城移民。
國情實踐和經(jīng)濟(jì)政治理論的內(nèi)在邏輯都表明，“開城移民”與中國二元戶籍制改革、城鎮(zhèn)化階段三者相協(xié)調(diào)的總體邏輯關(guān)系表現(xiàn)為：從城鎮(zhèn)化加速向基本完成期邁進(jìn)階段，開啟二元戶籍制到基本一元化的破冰之旅，完全打開中小城市之門，打開部分省會城市和副省級城市之門；從城鎮(zhèn)化基本完成向成熟期邁進(jìn)階段，實現(xiàn)基本一元化的戶籍制，打開副省級城市與部分直轄市之門；進(jìn)入城鎮(zhèn)化完善期，實現(xiàn)基本一元化的戶籍制，除特殊城市外打開所有城市之門。