當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，具備經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)條件，做好下半年經(jīng)濟(jì)工作，非常重要的一點(diǎn)是堅(jiān)持把化解產(chǎn)能過(guò)剩作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)。2012年以來(lái)，由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩和國(guó)際市場(chǎng)持續(xù)疲弱，我國(guó)工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題更加突出。本輪產(chǎn)能過(guò)剩是國(guó)內(nèi)增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換、世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整與體制機(jī)制因素共同作用的結(jié)果，因而具有全面性、長(zhǎng)期性的特征。這種狀態(tài)持續(xù)發(fā)展下去，將嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，還會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
當(dāng)前產(chǎn)能過(guò)剩的基本情況
當(dāng)前，我國(guó)工業(yè)部門產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題普遍存在，產(chǎn)能過(guò)剩涉及的行業(yè)和領(lǐng)域廣泛，呈現(xiàn)出全方位產(chǎn)能過(guò)剩的新特點(diǎn)。產(chǎn)能過(guò)剩涉及的行業(yè)非常廣泛。鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、造船、機(jī)床等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能大量過(guò)剩；銅、鋁、鉛、鋅冶煉等有色行業(yè)生產(chǎn)形勢(shì)低迷，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題凸顯；多晶硅、風(fēng)電設(shè)備等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)品也出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩；氮肥、電石、氯堿、甲醇、塑料等化工產(chǎn)品也呈現(xiàn)出產(chǎn)能過(guò)剩的態(tài)勢(shì)。
以往經(jīng)驗(yàn)表明，采取強(qiáng)化新建項(xiàng)目審批、提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格準(zhǔn)入管理、強(qiáng)制淘汰等管制方式，雖然能在短期內(nèi)一定程度上緩解產(chǎn)能過(guò)剩，但是這種政策模式難以長(zhǎng)期實(shí)施，也不能從根本上治理產(chǎn)能過(guò)剩，且與取消行政審批、深化市場(chǎng)體制改革的大趨勢(shì)不符，并帶來(lái)新的扭曲，強(qiáng)化企業(yè)過(guò)度產(chǎn)能投資的傾向，導(dǎo)致市場(chǎng)自發(fā)產(chǎn)能調(diào)整困難、市場(chǎng)波動(dòng)加劇等不良政策效應(yīng)。因而，準(zhǔn)確把握本輪產(chǎn)能過(guò)剩的形成機(jī)理與特征，為化解、調(diào)整過(guò)剩產(chǎn)能創(chuàng)造良好的市場(chǎng)和制度環(huán)境，進(jìn)而建立治理產(chǎn)能過(guò)剩的長(zhǎng)效機(jī)制，在現(xiàn)階段尤為緊迫。
導(dǎo)致本輪產(chǎn)能過(guò)剩的原因
造成目前產(chǎn)能過(guò)剩的原因不僅有市場(chǎng)因素，還有體制機(jī)制、管理方式、發(fā)展方式等深層次原因。
一是世界經(jīng)濟(jì)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度調(diào)整期，是導(dǎo)致本輪產(chǎn)能過(guò)剩的直接原因。世界經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型調(diào)整期，國(guó)際市場(chǎng)需求將長(zhǎng)期低迷,而后發(fā)國(guó)家和地區(qū)對(duì)中國(guó)低成本優(yōu)勢(shì)的挑戰(zhàn)、第三次工業(yè)革命的發(fā)展與發(fā)達(dá)國(guó)家的再工業(yè)化將削弱中國(guó)制造業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)出口制造業(yè)在較長(zhǎng)一段時(shí)期都會(huì)面臨產(chǎn)能過(guò)剩的壓力。同時(shí)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的新階段，以往過(guò)度依賴投資拉動(dòng)和粗放式規(guī)模擴(kuò)張的增長(zhǎng)方式將難以持續(xù)，許多傳統(tǒng)重工業(yè)產(chǎn)品需求峰值已經(jīng)或接近到來(lái)，這些行業(yè)將會(huì)在較長(zhǎng)一段時(shí)期面臨較為嚴(yán)峻的產(chǎn)能過(guò)剩態(tài)勢(shì)。
二是一些領(lǐng)域的體制機(jī)制不完善扭曲了投資行為。由于一些要素市場(chǎng)化改革相對(duì)滯后，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用沒(méi)能有效發(fā)揮。同時(shí)，一些地方通過(guò)低地價(jià)甚至零地價(jià)供地、稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸扶持等方式招商引資，影響了企業(yè)的正常投資決策。此外，由于投資約束和責(zé)任追究機(jī)制不完善，也助長(zhǎng)了部分企業(yè)的過(guò)度投資行為。這些因素共同作用，在一些行業(yè)造成的產(chǎn)能無(wú)序擴(kuò)張，是產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題多年不能解決的原因。
三是推動(dòng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)滯后。由于對(duì)以技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等促進(jìn)產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展的措施研究不夠，規(guī)范市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則、環(huán)境、秩序建立滯后，對(duì)已有的措施監(jiān)督執(zhí)行也不到位，導(dǎo)致一些達(dá)不到環(huán)保、能耗、安全等標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)以不公平的方式進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加劇了產(chǎn)能過(guò)剩矛盾。
四是以集中審批管控競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)發(fā)展的方式難以抑制產(chǎn)能過(guò)剩。由于缺乏對(duì)違規(guī)審批項(xiàng)目有效的約束和責(zé)任追究制度，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題沒(méi)有得到有效遏制。
尋找化解產(chǎn)能過(guò)剩的突破口
當(dāng)前，市場(chǎng)難以充分發(fā)揮化解與調(diào)整過(guò)剩產(chǎn)能的核心作用。因而，化解和治理產(chǎn)能過(guò)剩關(guān)鍵還在于通過(guò)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，健全和完善市場(chǎng)制度，矯正導(dǎo)致系統(tǒng)性產(chǎn)能過(guò)剩的體制缺陷，充分發(fā)揮市場(chǎng)在調(diào)整過(guò)剩產(chǎn)能、協(xié)調(diào)供需平衡、淘汰落后企業(yè)和產(chǎn)能、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面的高效率性。具體而言，通過(guò)深化體制改革、體制創(chuàng)新解決產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面突破：
一是進(jìn)一步形成全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，形成公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境。要把更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用作為下一步深化改革的重要取向，加快形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，著力清除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率。
二是進(jìn)一步推動(dòng)金融體制改革。進(jìn)一步硬化銀行預(yù)算軟約束，理順地方政府與銀行的關(guān)系，通過(guò)市場(chǎng)化手段提高企業(yè)投資中自有資金的比例，降低企業(yè)投資行為中的風(fēng)險(xiǎn)外部化行為；逐步實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化，使利率能真正反映資金的供求關(guān)系，使投資者在信貸過(guò)程中承擔(dān)真實(shí)的資金成本與風(fēng)險(xiǎn)成本。
三是調(diào)整財(cái)稅體制。特別是要理順中央與地方之間的利益分配機(jī)制，使財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)應(yīng)，消除地方政府不當(dāng)干預(yù)企業(yè)投資的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)；推動(dòng)地方財(cái)政透明化與民主化改革，使地方政府更加關(guān)注社會(huì)管理、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，避免地方政府為企業(yè)投資提供財(cái)政補(bǔ)貼。
四是積極推進(jìn)環(huán)境保護(hù)體制的改革。加快環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法機(jī)制改革，保障環(huán)境保護(hù)相關(guān)法規(guī)能得以嚴(yán)格執(zhí)行，防止地方政府以犧牲環(huán)境的方式進(jìn)行招商引資競(jìng)爭(zhēng)。盡快建立全國(guó)性的鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)企業(yè)污染排放在線監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和遙感監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的環(huán)境監(jiān)管。
五是進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)約束機(jī)制與激勵(lì)約束機(jī)制，完善國(guó)有企業(yè)的退出機(jī)制；從國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)中提取一定比例設(shè)立輔助調(diào)整基金，主要用于國(guó)有企業(yè)退出時(shí)職工的社會(huì)保障和安置；限制各級(jí)政府用財(cái)政資金為經(jīng)營(yíng)不善的國(guó)有企業(yè)提供救助；在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，消除政策制定和實(shí)施中的所有制與規(guī)模歧視，建立不同規(guī)模、不同所有制企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。
與此同時(shí)，對(duì)嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是化解和調(diào)整過(guò)剩產(chǎn)能的重要方式。具體而言，產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)到以下幾個(gè)方面：
一是要從產(chǎn)業(yè)層面放松并逐漸取消對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的廣泛干預(yù)和管制，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)主體的自由度；二是產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重點(diǎn)應(yīng)從選擇特定產(chǎn)業(yè)、特定企業(yè)進(jìn)行扶持，以及通過(guò)行政管制方式提高集中度與打造大規(guī)模企業(yè)，轉(zhuǎn)到對(duì)企業(yè)研究開發(fā)與創(chuàng)新行為的普遍支持，轉(zhuǎn)到對(duì)提升勞動(dòng)者技能與職業(yè)培訓(xùn)的普遍支持；三是健全和完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制；四是產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)由“生產(chǎn)者優(yōu)先”轉(zhuǎn)為維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，通過(guò)切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益與“顧客驅(qū)動(dòng)機(jī)制”，推動(dòng)產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品功能與產(chǎn)品附加值的提升，推動(dòng)市場(chǎng)的健康發(fā)展；五是制定嚴(yán)格、長(zhǎng)期穩(wěn)定、可預(yù)期的環(huán)境政策，并嚴(yán)格執(zhí)行。
建立援助退出機(jī)制
本輪產(chǎn)能過(guò)剩是增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換與體制性扭曲共同作用的結(jié)果，鋼鐵、有色金屬、水泥、平板玻璃、紡織、服裝等行業(yè)將長(zhǎng)期面臨過(guò)剩產(chǎn)能與結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力。對(duì)于這些行業(yè)來(lái)說(shuō)，應(yīng)在充分尊重市場(chǎng)機(jī)制與經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，以不直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為基本原則，從宏觀方面為過(guò)剩產(chǎn)能退出提供援助并輔助這些產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)。
實(shí)施援助退出和輔助調(diào)整升級(jí)政策，不宜以資方為援助對(duì)象、不宜以獎(jiǎng)勵(lì)退出為重點(diǎn)，這種為企業(yè)不當(dāng)投資買單的政策模式，只會(huì)鼓勵(lì)企業(yè)的不當(dāng)投資。實(shí)施援助退出和輔助調(diào)整升級(jí)政策，也不宜采取支持大企業(yè)合并形成壟斷、干預(yù)企業(yè)層面投資和生產(chǎn)活動(dòng)等方式。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，這類政策不但不能有效治理產(chǎn)能過(guò)剩，反而不利于衰退行業(yè)的產(chǎn)能調(diào)整和競(jìng)爭(zhēng)力提升。
援助退出與輔助調(diào)整政策的重點(diǎn)在于減少過(guò)剩產(chǎn)能調(diào)整所帶來(lái)的社會(huì)成本，以及通過(guò)提高勞動(dòng)者技能與支持研發(fā)創(chuàng)新的方式，促進(jìn)嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。從政策措施來(lái)看，這主要包括兩方面內(nèi)容：
一方面，援助勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與人力資源的再開發(fā)。對(duì)于過(guò)剩產(chǎn)能調(diào)整中的失業(yè)者進(jìn)行救助，并對(duì)于失業(yè)人員和調(diào)整轉(zhuǎn)產(chǎn)人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，使其能較為順利地在其他行業(yè)再就業(yè)。鼓勵(lì)對(duì)繼續(xù)從事本行業(yè)的勞動(dòng)者進(jìn)行技能培訓(xùn)與職業(yè)教育，這既有利于提升勞動(dòng)生產(chǎn)率，緩解甚至抵消勞動(dòng)力成本上升帶來(lái)的過(guò)剩產(chǎn)能調(diào)整壓力，又為這些行業(yè)的調(diào)整升級(jí)提供必要的高技能勞動(dòng)力。
另一方面，資助技術(shù)創(chuàng)新與管理創(chuàng)新。鼓勵(lì)嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的企業(yè)組成技術(shù)創(chuàng)新或管理創(chuàng)新聯(lián)盟，并對(duì)其研發(fā)和管理創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行資助。同時(shí)，對(duì)社會(huì)資金從事產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)重組和技術(shù)創(chuàng)新提供稅收優(yōu)惠。從新產(chǎn)品開發(fā)、技術(shù)流程創(chuàng)新與管理創(chuàng)新方面著手，輔助企業(yè)從價(jià)值鏈低端環(huán)節(jié)向高端環(huán)節(jié)拓展，并在高端環(huán)節(jié)形成新的產(chǎn)能，促使企業(yè)低端環(huán)節(jié)過(guò)剩產(chǎn)能的退出，增強(qiáng)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力。