地方政府自行發(fā)債與地方政府自主發(fā)債存在著諸多區(qū)別，不能將兩者混為一談，而自主發(fā)債是未來我國地方政府發(fā)債模式的發(fā)展方向。因此，建議提請全國人大重新審議修訂《預(yù)算法》修正草案或者盡快制定出臺一些特別規(guī)定，允許地方政府發(fā)行市政債券等地方政府債券，以賦予地方政府自主發(fā)債的法律權(quán)力，明確地方政府作為獨立民事主體自主發(fā)債的法律地位；應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造相應(yīng)條件，促使地方政府從自行發(fā)債逐步轉(zhuǎn)向自主發(fā)債。
2013年7月4日，財政部印發(fā)的《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》指出，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2013年適當(dāng)擴(kuò)大自行發(fā)債試點范圍，確定2013年上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省和山東省開展自行發(fā)債試點，其中江蘇省和山東省是首次獲準(zhǔn)開展自行發(fā)債的試點地區(qū)。和原來的代理發(fā)債相比，盡管允許地方政府自行發(fā)債是一次突破，然而地方政府自行發(fā)債不同于自主發(fā)債，兩者不能混淆。
一、地方政府自行發(fā)債試點擴(kuò)圍
在現(xiàn)行法律框架下，地方政府發(fā)行地方政府債券還面臨法律障礙。對地方政府發(fā)債“堵”的結(jié)果是，地方政府利用各種手段背負(fù)著大量的隱性負(fù)債，面臨很大的潛在債務(wù)風(fēng)險，其中不少隱性負(fù)債已經(jīng)轉(zhuǎn)化為銀行的不良貸款。
2009年，在國際金融危機(jī)愈演愈烈的背景下，由財政部代理發(fā)行地方政府債券，并代辦還本付息事宜。這種代發(fā)代償?shù)牡胤秸l(fā)債模式一直延續(xù)至今。為積極探索建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，2011年10月20日財政部印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，允許上海市、浙江省、廣東省和深圳市在中央確定的地方政府債券年度發(fā)行總規(guī)模內(nèi)率先試點自行發(fā)債。這標(biāo)志著地方政府自行發(fā)債正式拉開了序幕，開啟了破冰之旅。2013年7月4日，財政部適當(dāng)擴(kuò)大了自行發(fā)債試點范圍，允許上海和浙江等6個省（市）開展自行發(fā)債試點。和前兩年相比，今年江蘇和山東兩省被納入自行發(fā)債試點范圍，這是地方政府自行發(fā)債試點運行一年零八個月后自行發(fā)債試點地區(qū)的首次擴(kuò)容。
根據(jù)今年財政預(yù)算草案，預(yù)計2013年地方政府債券發(fā)行額度將達(dá)到3500億元，創(chuàng)下自2009年開始發(fā)行地方政府債券以來的新高，其中700億元為地方政府自行發(fā)債。自地方政府自行發(fā)債試點以來，試點地區(qū)都成功發(fā)債，利率價格保持正常區(qū)間。2011年、2012年、2013年地方政府自行發(fā)債規(guī)模分別為229億元、289億元和700億元，今年自行發(fā)債規(guī)模增速較去年大幅上升116個百分點，呈現(xiàn)逐年加速遞增的態(tài)勢；2011年、2012年、2013年地方政府自行發(fā)債規(guī)模占當(dāng)年地方政府發(fā)債總額的比例分別為11.45%、11.56%和20%，今年自行發(fā)債規(guī)模占比較前兩年大幅上升約8個百分點，說明自行發(fā)債在地方政府發(fā)債中所處的地位正逐步提高。
二、地方政府自行發(fā)債不同于自主發(fā)債
自行發(fā)債是指試點�。ㄊ校┰趪鴦�(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本�。ㄊ校┱畟陌l(fā)債機(jī)制。與原來的代理發(fā)債相比，允許地方政府自行發(fā)債是一次突破，取得了一定的進(jìn)步，但是自行發(fā)債是從代理發(fā)債走向自主發(fā)債的一個過渡形式，本質(zhì)上并未改變財政部的代發(fā)代償機(jī)制。此次適當(dāng)擴(kuò)大自行發(fā)債試點范圍仍具有嘗試的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，地方政府自行發(fā)債不同于自主發(fā)債，兩者不能混淆，區(qū)別主要是：
1、從地方政府擁有的自主權(quán)來看，自行發(fā)債中地方政府擁有的自主權(quán)相對較小。根據(jù)《試點辦法》規(guī)定，地方政府自行發(fā)債仍然實行嚴(yán)格的年度發(fā)行額度管理，全年發(fā)債總額受當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額的約束，僅僅是對于年度中的發(fā)債次數(shù)、每次發(fā)債的時點和規(guī)模擁有一定的自主權(quán)。而自主發(fā)債中地方政府則擁有充分的自主權(quán)，不實行年度發(fā)行額度管理，沒有年度發(fā)債規(guī)模限額的約束。在美國，是否發(fā)行市政債券完全由本級政府決定，一般必須經(jīng)當(dāng)?shù)毓袢w投票表決或議會表決通過方能發(fā)行，但是州及州以下地方政府發(fā)行市政債券要受經(jīng)常性預(yù)算平衡和嚴(yán)格的會計準(zhǔn)則的限制。根據(jù)Wind的統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，2004-2010年期間，美國長期市政債券發(fā)行額與GDP的比率均值為2.69%，中位數(shù)為2.64%，最大值為3.04%；長期市政債券發(fā)行額與州及州以下地方政府可支配財力的比率均值為13.80%，中位數(shù)為12.80%，最大值為17.60%。美國長期以來的實踐經(jīng)驗表明，市政債券的這些重要比率數(shù)值處于安全區(qū)域，是相對適當(dāng)?shù)模浅Ｖ档梦覈梃b和參照。
2、從發(fā)債模式看，地方政府自行發(fā)債仍然采用代發(fā)代償機(jī)制，即由財政部代理發(fā)行地方政府債券，并代辦還本付息事宜，地方政府與財政部之間存在委托代理關(guān)系。代發(fā)代償?shù)陌l(fā)債模式在實踐中容易造成償債主體定位不清，使得中央財政實際上擔(dān)當(dāng)了“最后償債人”的角色，導(dǎo)致地方政府債券的國債色彩較濃，因此也被稱為特殊國債性地方債。2011年11月開始實施的地方政府自行發(fā)債試點并沒有從根本上解決以上問題。而自主發(fā)債則是由地方政府或者其授權(quán)機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)自身發(fā)債，并辦理還本付息事宜，完全脫離了代發(fā)代償機(jī)制，地方政府或者其授權(quán)機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)與財政部之間不存在任何的委托代理關(guān)系。地方政府自主發(fā)債中，償債主體定位清晰，發(fā)債主體、募集資金使用者和償債主體均是地方政府或者其授權(quán)機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)，三者是統(tǒng)一的。
3、從發(fā)債依托的信用基礎(chǔ)來看，地方政府自行發(fā)債仍然采用代發(fā)代償機(jī)制，依托于國家信用，以國家信用作保障，一旦地方政府無法償債，最終仍將由中央財政兜底。而自主發(fā)債依托于地方政府信用，以地方政府信用作保障。在美國，一般責(zé)任債券（General
Obligation Bonds）由州和地方政府發(fā)行，以發(fā)行人的完全承諾、信用和征稅能力作為保證，以州和地方政府稅收償還；收益?zhèn)≧evenue
Bonds）是由地方政府的授權(quán)機(jī)構(gòu)或公共實體單位發(fā)行的公共項目建設(shè)債券，以發(fā)行人所經(jīng)營項目的收入能力和財務(wù)自立能力作為擔(dān)保，其償債資金來源主要是特定公共項目的未來現(xiàn)金流。總體而言，收益?zhèn)男庞觅|(zhì)量要低于一般責(zé)任債券。
4、從發(fā)債主體看，自行發(fā)債雖然發(fā)債主體是地方政府，但代理發(fā)行人卻是財政部。而且，在地方政府自行發(fā)債試點時期，發(fā)債主體僅限于試點省（市）。而自主發(fā)債中，發(fā)債主體是地方政府這一政治實體或者其授權(quán)機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)。比如，美國市政債券發(fā)行人可以是州及州以下(市、縣)地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)，不局限于某個級別的政府，州和州政府機(jī)構(gòu)、市政府、地方機(jī)構(gòu)、公立大學(xué)占市政債券發(fā)行人總數(shù)的比例分別約為39%、40%、18%和2%。美國8萬多個州以下地方政府中大部分擁有發(fā)行市政債券的權(quán)力，除了少數(shù)地方政府屬于大規(guī)模發(fā)行人（稱為知名機(jī)構(gòu)）以外，大多數(shù)地方政府屬于小規(guī)模發(fā)行人（稱為地方性知名機(jī)構(gòu)）。
5、從發(fā)行利率看，地方政府自行發(fā)債采用單一的固定利率形式。《試點辦法》規(guī)定，試點省(市)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。而自主發(fā)債采用固定利率、可變利率和其他利率三種形式。1996-2012年期間，美國固定利率市政債券發(fā)行量占比始終最大，可變利率市政債券發(fā)行量占比其次。標(biāo)售利率證券(Auction
Rate Securities，
簡稱ARS)具備傳統(tǒng)浮動利率債券的優(yōu)點，可以規(guī)避因固定利率與浮動利率錯配所帶來的風(fēng)險。ARS的利率每隔一段時間通過市場投標(biāo)重新設(shè)定，反映了該類債券市場的實際情況，其靈活的定價機(jī)制得到了市場的認(rèn)可。鑒于其利率隨市場變動而變動，且流動性較強，標(biāo)售利率市政債券(Municipal
Auction Rate Securities，
簡稱MARS)已成為美國市政債券的重要組成部分。
6、從發(fā)行期限看，地方政府自行發(fā)債為中期債券�！对圏c辦法》規(guī)定，2013年地方政府債券期限為3年、5年和7年。而自主發(fā)債大多為長期建設(shè)債券。比如，美國市政債券除了少量短期融資券外，絕大多數(shù)是長期債券，發(fā)行期限從1年到30年甚至更長期不等。根據(jù)美國證券業(yè)和金融市場協(xié)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996-2012年期間，美國市政債券的平均到期期限在15-22年之間。
7、從發(fā)行方式看，地方政府自行發(fā)債采用單一的招標(biāo)方式。而自主發(fā)債采用公開發(fā)行和私募發(fā)行兩種方式，其中公開發(fā)行又可細(xì)分為競拍(也稱競標(biāo))發(fā)行和議價發(fā)行兩種方式。在美國，一般責(zé)任債券通常采用競拍發(fā)行方式，收益?zhèn)ǔ２捎米h價發(fā)行方式。1996-2012年期間，發(fā)行量最大的始終是議價發(fā)行方式，其次是競拍發(fā)行方式，這是由于美國收益?zhèn)臧l(fā)行規(guī)模遠(yuǎn)大于一般責(zé)任債券年發(fā)行規(guī)模。
8、從信用評級制度看，地方政府自行發(fā)債尚未建立該制度。由于目前地方政府的財政紀(jì)律還不夠嚴(yán)格，地方政府的財政信用尚未構(gòu)建，地方財政預(yù)算約束軟化，地方財政預(yù)算執(zhí)行的透明度比較低下，難以對發(fā)債主體進(jìn)行獨立客觀的信用評級和科學(xué)準(zhǔn)確的償債能力測算�！对圏c辦法》規(guī)定，試點省（市）應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，逐步推進(jìn)建立信用評級制度。而地方政府自主發(fā)債中，建立了完善的信用評級制度和健全的信用評級指標(biāo)體系，制定了合理的信用評級標(biāo)準(zhǔn)，能夠?qū)Πl(fā)行人進(jìn)行獨立客觀的信用評級和科學(xué)準(zhǔn)確的償債能力判斷，以便為地方政府發(fā)債奠定扎實的信用基礎(chǔ)，充分發(fā)揮信用評級的風(fēng)險預(yù)警功能，降低地方政府債券違約率。在美國，專業(yè)信用評級機(jī)構(gòu)（如標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪和惠譽等）對一般責(zé)任債券進(jìn)行信用評級時主要評估發(fā)行人所處的整體社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境、總體債務(wù)結(jié)構(gòu)、經(jīng)常性預(yù)算政策的穩(wěn)健性和管理能力、地方稅收收入及構(gòu)成比例等因素，對收益?zhèn)M(jìn)行信用評級時主要評估特定公共項目能否產(chǎn)生用于滿足償付債券持有人要求的充足現(xiàn)金流。
由此可見，地方政府自行發(fā)債與地方政府自主發(fā)債存在著諸多區(qū)別，不能將兩者混為一談，而自主發(fā)債是未來我國地方政府發(fā)債模式的發(fā)展方向。因此，建議提請全國人大重新審議修訂《預(yù)算法》修正草案或者盡快制定出臺一些特別規(guī)定，允許地方政府發(fā)行市政債券等地方政府債券，以賦予地方政府自主發(fā)債的法律權(quán)力，明確地方政府作為獨立民事主體自主發(fā)債的法律地位；應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律，構(gòu)建地方政府的財政信用，強化地方財政預(yù)算約束，提高地方財政預(yù)算執(zhí)行的透明度；應(yīng)當(dāng)引入市場化的專業(yè)信用評級機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步完善信用評級制度，建立健全的信用評級指標(biāo)體系，制定合理的信用評級標(biāo)準(zhǔn)，從而促使地方政府從自行發(fā)債逐步轉(zhuǎn)向自主發(fā)債。