要從根本上擺脫對“土地財(cái)政”的路徑依賴，不經(jīng)歷一番劇痛是不可能的，這對各地的經(jīng)濟(jì)承受力、忍耐力，都是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。當(dāng)前首要的是推動以分稅制改革為基礎(chǔ)的財(cái)稅體制改革，促進(jìn)地方政府尋找替代財(cái)源，真正建立具有財(cái)政預(yù)算約束的地方舉債融資機(jī)制和透明的債務(wù)管理框架。
曾經(jīng)為我國各地方政府創(chuàng)造出巨大資本盛宴的“土地財(cái)政模式”，
近兩年來，隨著地方政府的債務(wù)風(fēng)險不斷攀升已越來越難以為繼，正面臨重要拐點(diǎn)。中國“土地財(cái)政”如何轉(zhuǎn)型以及成功與否，將決定未來改革的成敗。
在中國，“土地財(cái)政”有較強(qiáng)的制度成因和路徑依賴。回溯起來，1994年的分稅制改革并不徹底，一個突出的問題是基層財(cái)政的困難，表現(xiàn)為財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移，造成了財(cái)政收支的不匹配。1994年稅制改革以來，地方財(cái)政收入占比從1993年的78%逐步下降至2011年52.1%，而地方財(cái)政支出則從1993年的72%上升到2011年的84.8%，一升一降，形成了嚴(yán)重的兩級政府“財(cái)政收支倒掛”。
再看“土地財(cái)政”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，也嚴(yán)重失衡。一般而言，平衡性包括“總量平衡，結(jié)構(gòu)平衡，過程平衡”等方面。首先，土地財(cái)政收入占財(cái)政總收入比重大，表現(xiàn)出總量不平衡性。其次，土地出讓金占土地收入比重過大，表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)不平衡性。土地收入中稅、費(fèi)、租的比例嚴(yán)重失調(diào)，不僅影響政府的宏觀調(diào)控，也弱化了政府的監(jiān)管力度。最后，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)與保有環(huán)節(jié)上，過于偏重流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，表現(xiàn)出過程的不平衡性，并且占大頭的土地出讓金屬于流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，更拉大了兩個環(huán)節(jié)的收入差距。這種重流轉(zhuǎn)輕保有的格局，強(qiáng)化了“一次性收費(fèi)”的效應(yīng)，不公平性，不可持續(xù)的特征表現(xiàn)明顯。
地方政府財(cái)政收入來源比較明確，主要包括三大部分：預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入、預(yù)算外財(cái)政收入和政府性基金收入。預(yù)算外收入中占比最大的是土地出讓金收入。從預(yù)算角度來看，我國的分稅制在實(shí)施中并未取消預(yù)算外資金，當(dāng)稅收收入增長難以彌補(bǔ)大量支出的壓力時，面對財(cái)政赤字，各級地方政府通�？倳M可能通過擴(kuò)張預(yù)算外收入和體制外收入來增加可支配的財(cái)力。2003
年以來，“土地財(cái)政”逐漸成為地方政府收入的主要來源。從2003年到2012年，土地轉(zhuǎn)讓金與地方本級財(cái)政收入的比例平均為50%，2010年最高曾達(dá)到72%。
在土地出讓金可使地方政府將以后50年至70年的土地收益一次性收取的情況下，地方政府有充足的手段多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，甚至不惜頂風(fēng)違法用地。2011年，國家土地總督察辦公室發(fā)布的第4號國家土地督察公告稱：“有的省份基本農(nóng)田保護(hù)面積已逼近規(guī)劃目標(biāo)，有的省份耕地后備資源不足”；“13個�。▍^(qū)）違法占用耕地超過一萬畝�！倍鴩�(yán)重的土地違法問題幾乎都與地方政府有關(guān)。地方政府通過土地融資“以小博大”，不斷加劇金融、財(cái)政風(fēng)險，通過設(shè)立地方融資平臺等方式推動地方投資建設(shè)，保持地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和各項(xiàng)投資項(xiàng)目支出，也積累了龐大的債務(wù)規(guī)模和融資利息償還金。
金融危機(jī)以來的大規(guī)模財(cái)政刺激計(jì)劃，以及信貸寬松相應(yīng)推升了中國政府部門，特別是地方政府的債務(wù)杠桿率。地方政府的債務(wù)風(fēng)險隨之不斷攀升。例如東南沿海的一些縣市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資每年高達(dá)數(shù)百億元，財(cái)政投入僅占10%
，土地出讓金約占30%左右，60%靠土地抵押從銀行貸款融資。國家審計(jì)署2011年審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額達(dá)107174．91億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的67109.51億元，而地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額達(dá)25473.51億元。
與此同時，以地方政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提速也給地方政府帶來了巨大的財(cái)政壓力。據(jù)相關(guān)測算，“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模將達(dá)30萬億。根據(jù)預(yù)算草案，2013年地方財(cái)政收入合計(jì)11.5427萬億元，支出總量為11.8927萬億，收支差額達(dá)3500億元。地方政府財(cái)力捉襟見肘，如此巨額的投資資金從何而來一直是個懸著的大難題。
特別是2010年以來，隨著中央政府一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策的“落地”以及土地拆遷成本的大幅上升，土地出讓收入的不斷減少使得與土地相關(guān)的地方財(cái)政收入持續(xù)下降。以2012
年為例，地方名義財(cái)政收入總規(guī)模達(dá)13.82 萬億，其中地方本級財(cái)政收入6.11
萬億，占比44%。當(dāng)年土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重降至27%，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入，2012年政府土地相關(guān)凈收入僅占財(cái)政總收入的20%，比10年前31.7%的峰值水平有顯著的下降。
而要從根本上擺脫對“土地財(cái)政”的路徑依賴，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政的全面轉(zhuǎn)型，不經(jīng)歷一番劇痛是不可能的，這對各地的經(jīng)濟(jì)承受力、忍耐力，都是艱巨的考驗(yàn)。當(dāng)前首要的是推動以分稅制改革為基礎(chǔ)的財(cái)稅體制改革，健全中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配的轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)地方政府尋找替代財(cái)源，真正建立具有財(cái)政預(yù)算約束的地方舉債融資機(jī)制和透明的債務(wù)管理框架。最核心的內(nèi)容，是建立以物業(yè)稅為主體稅種，以營業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護(hù)稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系。
此外，還須建立具有財(cái)政預(yù)算約束力的地方舉債融資機(jī)制和透明的債務(wù)管理框架。未來，中央政府允許合格的地方政府在市場上公開發(fā)行市政債或許已是大勢所趨。事實(shí)上，2011年10月，為建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，上海市、浙江省、廣東省及深圳市就已在試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債了，這可以視作中國金融體制改革道路上的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。問題是，如果地方政府的償債資金來源依然建立在“土地財(cái)政”上，那就說明風(fēng)險仍然沒有消弭。許多發(fā)達(dá)國家的地方政府是可以自行發(fā)債的，而償債資金的來源是地方政府自行開征的地方稅收，這是發(fā)達(dá)國家和成熟市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大方向。我們的地方政府也能走上這條路嗎？