2013年4月27日至28日，由中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院、德國(guó)國(guó)際合作機(jī)構(gòu)合作舉辦的“城鎮(zhèn)化發(fā)展與包容性增長(zhǎng)——人口城鎮(zhèn)化的政策與體制”第77次中國(guó)改革國(guó)際論壇在海口召開(kāi)。與會(huì)中外專家就新型城鎮(zhèn)化的政策調(diào)整與制度創(chuàng)新展開(kāi)了探討。
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一、順應(yīng)城鎮(zhèn)化大趨勢(shì)的改革與創(chuàng)新 |
中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林指出，當(dāng)前，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的許多矛盾、問(wèn)題，大都與人口城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制改革滯后相關(guān)。要充分釋放城鎮(zhèn)化巨大的內(nèi)需潛力，需要以更大的決心和魄力推進(jìn)戶籍制度、土地制度、公共服務(wù)制度等方面的改革創(chuàng)新。
中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征指出，體制的設(shè)計(jì)是要形成對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，制度也需要改革和調(diào)整。城鎮(zhèn)化是一個(gè)客觀趨勢(shì)，我們需要思考的是如何順應(yīng)這個(gè)趨勢(shì)，改革不相適應(yīng)的體制與制度。
國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯認(rèn)為，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題，既有認(rèn)識(shí)上的原因，更有體制的和利益導(dǎo)向的原因。例如，在當(dāng)前土地轉(zhuǎn)讓制度下，地方政府征地再賣地，可以獲得大筆收入，大量投資城市建設(shè)，做大GDP，進(jìn)而給地方政府帶來(lái)政績(jī)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，需要在制度和政策層面作出必要的調(diào)整和改革。
1.
戶籍制度需要的不是一般的改革。遲福林指出，中國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度形成了城鄉(xiāng)居民之間權(quán)利的不平等、享有公共資源和社會(huì)福利的不平等。對(duì)戶籍制度，不是一般的改革創(chuàng)新問(wèn)題，而是要明確提出取消的目標(biāo)。
中改院學(xué)術(shù)委員常修澤認(rèn)為，應(yīng)取消戶籍制度，未來(lái)幾年建立以身份證為主要標(biāo)志的制度；即便還有戶口，也僅承擔(dān)人口登記的功能，沒(méi)有其他附加功能。這是一種包容性的制度創(chuàng)新。
2.
推動(dòng)戶籍制度與公共服務(wù)的聯(lián)動(dòng)改革。不少專家認(rèn)為，戶籍制度要取消，但不是根本，依附其背后的公共服務(wù)才最重要，需要聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾認(rèn)為，中小城市戶籍放開(kāi)，但沒(méi)有多少人去；大城市戶籍未放開(kāi)但仍有很多人想進(jìn)入，其根源在于大城市集中了大量?jī)?yōu)質(zhì)資源，機(jī)會(huì)更多、更公平。因此，許多問(wèn)題不是簡(jiǎn)單放開(kāi)戶籍制度就能解決的。
中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心秘書(shū)長(zhǎng)唐鈞認(rèn)為，城鎮(zhèn)化主要涉及農(nóng)民工市民化，但這不僅是一個(gè)戶口問(wèn)題，還涉及社會(huì)包容，涉及如何消除社會(huì)排斥問(wèn)題。
3.
明確取消戶籍制度的時(shí)間表。遲福林提出，取消戶籍制度可以分步走，但要有時(shí)間表。建議：1～2年內(nèi)剝離戶籍制度的福利分配功能,
在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3～5年內(nèi)，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開(kāi)，全面實(shí)施居住證制度；5～8年內(nèi)，全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標(biāo)識(shí)的人口登記制度。
薛瀾認(rèn)為，可以考慮漸近取消戶籍制度：第一，淡化戶籍的福利屬性，使之成為人口登記的管理工具；第二，建立城鄉(xiāng)一體化的、與所在地權(quán)利義務(wù)相對(duì)等的二級(jí)身份認(rèn)證機(jī)制。
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三、城鄉(xiāng)一體化重在基本公共服務(wù)均等化 |
1.盡快出臺(tái)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化政策。遲福林指出，著眼于2020年城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，建議盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化政策，由此解決農(nóng)民工需求最為迫切的子女教育、養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)、基本住房保障等問(wèn)題，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接、融合。
中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)陳淮認(rèn)為，過(guò)去的城鎮(zhèn)化中，在接受農(nóng)民工進(jìn)城，及讓他們享受均等化的社會(huì)福利待遇方面，城市本身的準(zhǔn)備還遠(yuǎn)不充分。薛瀾認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要保障基本公共服務(wù)，可以把公共服務(wù)分為基本生存需求、社會(huì)保障體系、發(fā)展機(jī)會(huì)與能力提升等三類，并且采取不同的保障機(jī)制。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希指出，保障農(nóng)民工的公共服務(wù)，需要改革公共服務(wù)提供方式，從過(guò)去的“讓人去找公共服務(wù)”轉(zhuǎn)向“讓公共服務(wù)跟人走”。
2.
基本公共服務(wù)有一個(gè)成本問(wèn)題，但更涉及制度安排與創(chuàng)新。國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬估算了農(nóng)民工市民化成本，她指出，要將現(xiàn)在已經(jīng)居住在城市的近1.6億農(nóng)民工市民化，所需教育、社保、低保、住房方面的新增支出（按2011年價(jià)格）約為1.8萬(wàn)億元。她認(rèn)為這個(gè)支出并非不可承受，關(guān)鍵是推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和制度創(chuàng)新。
3.
采取多種方式加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接與統(tǒng)一。遲福林指出，可以用多種方式解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)均等化。以住房保障為例，各級(jí)政府應(yīng)盡快將符合條件的外來(lái)務(wù)工人員納入公共租賃住房保障范圍；對(duì)招用農(nóng)民工比較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，應(yīng)鼓勵(lì)支持企業(yè)在依法取得的土地上建設(shè)農(nóng)民工的宿舍樓。
唐鈞指出，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中關(guān)鍵要解決城鄉(xiāng)居民的國(guó)民待遇問(wèn)題，即基本公共服務(wù)均等化。最理想的出路是，農(nóng)民是一種職業(yè)而不是一種身份。中國(guó)城市發(fā)展研究院副院長(zhǎng)袁崇法認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心是社保關(guān)系無(wú)障礙轉(zhuǎn)繼�？梢源_立城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障的一個(gè)基本線，這個(gè)基本保障可以在城鄉(xiāng)之間、城市之間隨著人口遷徙而自由流轉(zhuǎn)；并且由中央保障這塊支出，以實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障公平。
中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化中的基本公共服務(wù)均等化，不僅是財(cái)政意義上的均等化，更是在空間發(fā)展布局上的均等化。
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四、推進(jìn)城鄉(xiāng)土地制度的對(duì)接與統(tǒng)一 |
1.
農(nóng)地矛盾根源于法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)。遲福林指出，這些年城鎮(zhèn)化中暴露出來(lái)的農(nóng)地問(wèn)題，與法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)直接相關(guān)：第一，農(nóng)村征地強(qiáng)拆、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等問(wèn)題，深層次的原因在于農(nóng)地實(shí)際上為債權(quán)而非物權(quán)，農(nóng)民難以成為征地中的談判主體；第二，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�；�(jīng)營(yíng)受制于農(nóng)村土地交易市場(chǎng)發(fā)育滯后；第三，集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，使得農(nóng)民通過(guò)土地使用權(quán)抵押獲得銀行貸款面臨法律障礙；第四，由于農(nóng)地和宅基地的物權(quán)性質(zhì)不完整，農(nóng)民難以通過(guò)承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，帶著資本進(jìn)城，由此導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后。
陳淮指出，當(dāng)前制度安排中，農(nóng)民房子不被認(rèn)為具有產(chǎn)權(quán)，它不叫“房產(chǎn)”而叫“土地附著物”，只不過(guò)是集體產(chǎn)權(quán)土地資源的附著物。這制約了農(nóng)民有效競(jìng)爭(zhēng)，也制約了農(nóng)民公平地分享城鎮(zhèn)化紅利。葉劍平認(rèn)為，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中關(guān)鍵是尊重并保護(hù)城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，市民最大的財(cái)產(chǎn)是不動(dòng)產(chǎn)，農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)卻說(shuō)不清。土地所有權(quán)虛置，使用權(quán)又不能流轉(zhuǎn)、買賣和抵押，農(nóng)民土地看上去似乎是財(cái)產(chǎn)，但是又沒(méi)有財(cái)產(chǎn)的完全屬性。
2.
盡快賦予農(nóng)地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)。遲福林建議，盡快修改相關(guān)法律法規(guī)，賦予農(nóng)地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)，由此收獲多方面的改革紅利：第一，有利于使農(nóng)民帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)或流轉(zhuǎn)所得的資本進(jìn)城，加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。第二，有利于推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�；�、集約化經(jīng)營(yíng)。第三，有利于提高農(nóng)民在土地出讓中的主體地位，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，提高農(nóng)民的土地收益。
3.
推進(jìn)城鄉(xiāng)土地制度的對(duì)接與統(tǒng)一。袁崇法指出，要把宅基地看成農(nóng)民的住房保障，這樣才可以和城市的住房保障體系進(jìn)行對(duì)接。葉劍平認(rèn)為，城市土地強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)性可以變現(xiàn)，而農(nóng)村土地強(qiáng)調(diào)資源性，也就是強(qiáng)調(diào)要保護(hù)。需要盡快從制度安排上改變這一格局，一視同仁。
中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國(guó)英認(rèn)為，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，必須深化土地制度改革。未來(lái)幾年盡快在明晰土地產(chǎn)權(quán)、更新土地規(guī)劃、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、改革城市土地規(guī)劃、深化農(nóng)業(yè)用地管理等五項(xiàng)制度上推進(jìn)相應(yīng)的改革。
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五、以一元化公共財(cái)政支持新型城鎮(zhèn)化 |
1.
財(cái)稅體制改革成為下一步改革的關(guān)鍵。曹遠(yuǎn)征指出，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，財(cái)稅體制改革具有深遠(yuǎn)影響：它不僅涉及經(jīng)濟(jì)體制，而且涉及社會(huì)體制、政治體制；它不僅要求明確央地關(guān)系，而且要求預(yù)算公開(kāi)透明。由此為中國(guó)走向法制社會(huì)、責(zé)任政府、并啟動(dòng)全面改革奠定基礎(chǔ)。因此，財(cái)稅體制改革成為下一步改革的關(guān)鍵。
2.盡快建立一元化公共財(cái)政體系。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康指出，要釋放城鎮(zhèn)化的巨大內(nèi)需潛力，重點(diǎn)是以一元化公共財(cái)政支持新型城鎮(zhèn)化：一是形成全口徑預(yù)算概念下的公共資源配置全景圖，進(jìn)而優(yōu)化其結(jié)構(gòu)；二是構(gòu)建非歧視性的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體制和運(yùn)行機(jī)制；三是使財(cái)政體系與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、戶籍制度、土地制度、不動(dòng)產(chǎn)制度改革等協(xié)調(diào)配合；四是探索公私合作伙伴關(guān)系，建立有效的籌資機(jī)制。
曹遠(yuǎn)征指出，關(guān)鍵是財(cái)政體制要從過(guò)去主要鼓勵(lì)生產(chǎn)和投資轉(zhuǎn)向主要鼓勵(lì)消費(fèi)和滿足社會(huì)需求。為此，財(cái)政支出方向和支出結(jié)構(gòu)應(yīng)該做出相應(yīng)調(diào)整。此外，現(xiàn)行預(yù)算體制分為一般性財(cái)政預(yù)算、基金預(yù)算、國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算四塊，這種分割帶來(lái)了不少弊端，需要盡快統(tǒng)一與對(duì)接。
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盡快明確城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各級(jí)政府支出責(zé)任和財(cái)力保障。湖北省社科院院長(zhǎng)宋亞平認(rèn)為，當(dāng)前各地?zé)嶂缘耐恋刎?cái)政，根源在于當(dāng)前財(cái)稅體制使地方政府權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任不平衡、不對(duì)等，地方政府希望通過(guò)城鎮(zhèn)化經(jīng)營(yíng)土地、實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政脫貧致富的沖動(dòng)十分明顯。
曹遠(yuǎn)征認(rèn)為，可以從明確中央與地方支出責(zé)任入手，解決地方財(cái)力匹配問(wèn)題；同時(shí)考慮把國(guó)有資產(chǎn)的股權(quán)劃進(jìn)養(yǎng)老金賬戶。劉尚希指出，一方面，各級(jí)政府的責(zé)任，尤其是財(cái)政責(zé)任要做重新調(diào)整；另一方面，盡快建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任制度，以常住人口為標(biāo)準(zhǔn)保障公共服務(wù)供給。薛瀾也指出，保障公共服務(wù)的有效提供，需要建立可持續(xù)的財(cái)政體系，對(duì)三類不同的公共服務(wù)，需要明確政府的不同職責(zé)、設(shè)計(jì)不同的財(cái)政保障機(jī)制。
4.
城鎮(zhèn)化可以考慮引入PPP籌資機(jī)制。賈康以及財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔均建議，可以積極引入公私合作伙伴（PPP）模式，建設(shè)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中間有效的籌資放大機(jī)制和管理增效機(jī)制。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署崔勛指出，政府提供好公共服務(wù)，促進(jìn)包容性增長(zhǎng)，可以通過(guò)廣泛的公私伙伴關(guān)系，動(dòng)員社會(huì)資源和私有部門參與城鎮(zhèn)化的建設(shè)。
中國(guó)銀河金融控股有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)陳有安認(rèn)為，滿足新型城鎮(zhèn)化需求的城鎮(zhèn)金融機(jī)制并沒(méi)有有效建立，僅靠政府資金和銀行信貸的投融資模式很難滿足。為此，需要盡快突破傳統(tǒng)的金融機(jī)制，推進(jìn)多層次的資本市場(chǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)金融產(chǎn)品多樣化。