隨著內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的深刻變化，未來(lái)5-10年，中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化面臨重大機(jī)遇、擁有巨大潛力，并將在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中扮演重要的歷史性角色。當(dāng)前的突出問(wèn)題是，如何解決城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、不可持續(xù)的矛盾和問(wèn)題。我們的主張是，推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，以人口城鎮(zhèn)化為主要載體、以政策和體制創(chuàng)新為重點(diǎn)，有效釋放城鎮(zhèn)化的內(nèi)需潛力，爭(zhēng)取到2020年基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局。
規(guī)模城鎮(zhèn)化發(fā)展已難以為繼
改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮(zhèn)化在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)中扮演了重要角色。問(wèn)題在于，以往的城鎮(zhèn)化由于與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式直接相關(guān)，其規(guī)模城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)比較突出。例如：以工業(yè)化為主導(dǎo)、以做大經(jīng)濟(jì)總量和承載投資為主要目標(biāo)、以土地批租為重要手段。這種城鎮(zhèn)化模式在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也積累了產(chǎn)能過(guò)剩、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等突出問(wèn)題。進(jìn)入發(fā)展型新階段，這種規(guī)模城鎮(zhèn)化的矛盾問(wèn)題日益凸顯，難以為繼。
首先，城鎮(zhèn)化約束條件發(fā)生深刻變化，低成本擴(kuò)張模式難以為繼。規(guī)模城鎮(zhèn)化依賴于低成本的資源要素、環(huán)境等主要條件。以土地為例：1990年～2000年，土地城鎮(zhèn)化的速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍；2000年～2010年，這一指標(biāo)上升到1.85倍。人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到目前的1.38畝，僅為世界平均水平的一半。再以資源為例：2010年中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗是世界平均水平的2.2倍，主要礦產(chǎn)資源對(duì)外依存度逐年提高。此外，環(huán)境破壞嚴(yán)重。中國(guó)目前大部分城市的地下水不同程度地被污染，城市的空氣質(zhì)量問(wèn)題十分突出�？偟膩�(lái)說(shuō)，隨著發(fā)展新階段資源要素與環(huán)境約束條件的深刻變化，規(guī)模城鎮(zhèn)化的代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)逐步增大。
其次，全社會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化的需求和期望發(fā)生深刻變化，低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化難以為繼。進(jìn)入發(fā)展型新階段，人們對(duì)城鎮(zhèn)化的就業(yè)、安居、生活品質(zhì)等需求全面快速增長(zhǎng)。能否適應(yīng)全社會(huì)的需求變化，決定城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。從就業(yè)需求的變化看，以往人們能夠忍受“候鳥式”、“兩地分居”的就業(yè)。而今天，人們更加追求在城鎮(zhèn)穩(wěn)定的就業(yè)以及享受到完整的家庭生活；從居住需求的變化看，80后、90后的農(nóng)民工已經(jīng)成為農(nóng)民工的主體，他們中的大多數(shù)回不了農(nóng)村，也不想回農(nóng)村，更希望在城鎮(zhèn)安家。無(wú)論從哪方面看，全社會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化的需求開(kāi)始發(fā)生質(zhì)的變化。
最后，城鎮(zhèn)化的角色發(fā)生深刻變化，規(guī)模城鎮(zhèn)化難以擔(dān)當(dāng)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，進(jìn)入工業(yè)化中后期，城市的角色和功能逐步發(fā)生變化。一是從生產(chǎn)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向生活(消費(fèi))主導(dǎo)。規(guī)模城鎮(zhèn)化與生產(chǎn)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化正相關(guān)。工業(yè)化中后期，生活(消費(fèi))型的城市興起是一個(gè)客觀趨勢(shì)。二是由工業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)。工業(yè)化中后期，工業(yè)項(xiàng)目容納的就業(yè)呈減少的趨勢(shì)，而服務(wù)業(yè)的發(fā)展成為就業(yè)的主要渠道。三是由城鄉(xiāng)分割轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合。工業(yè)化中后期，城鎮(zhèn)空間的拓展成為農(nóng)業(yè)文明走向工商文明的重要條件。新型城鎮(zhèn)化承擔(dān)著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重大使命。
未來(lái)5-10年，隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的條件、需求、角色的深刻變化，新型城鎮(zhèn)化主要不在于鋪攤子、造新城，而重在適應(yīng)人的發(fā)展需求提升城鎮(zhèn)品質(zhì)。
人口城鎮(zhèn)化是最大的潛力
城鎮(zhèn)化是中國(guó)的最大潛力，主要是指城鎮(zhèn)化所蘊(yùn)含的巨大內(nèi)需潛力。這個(gè)潛力的釋放主要在于人口城鎮(zhèn)化，在于人口集聚效應(yīng)而帶來(lái)的服務(wù)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我們說(shuō)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化有其他國(guó)家難以比擬的優(yōu)勢(shì)，就在于雖然開(kāi)始進(jìn)入工業(yè)化中后期，但是城鎮(zhèn)化率仍有很大的提升空間，尤其是人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間巨大。
第一，人口城鎮(zhèn)化有倍增的空間。2012年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率為52.57%，實(shí)際的人口城鎮(zhèn)化率僅為35%，遠(yuǎn)低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策與體制掣肘，每年就有可能提高1.5-2個(gè)百分點(diǎn)。到2020年，人口城鎮(zhèn)化率就有可能接近目前的世界平均水平；到2030年，有望進(jìn)一步提高到65%-70%的峰值，基本實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。就是說(shuō)，未來(lái)的20年左右，中國(guó)人口城鎮(zhèn)化率有望實(shí)現(xiàn)倍增。
第二，人口城鎮(zhèn)化拉動(dòng)內(nèi)需的潛力巨大。人口城鎮(zhèn)化能夠有效釋放消費(fèi)潛力并引致相關(guān)的投資需求。初步估算，到2020年中國(guó)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程將帶來(lái)百萬(wàn)億級(jí)別的內(nèi)需規(guī)模，成為7%～8%中速增長(zhǎng)的重要支撐。以農(nóng)民工為例，農(nóng)民只進(jìn)城務(wù)工，人均消費(fèi)支出將提高171%；但如果農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并且成為市民，人均消費(fèi)支出將提高214%。初步測(cè)算表明，1.3-1.5億新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果能順利實(shí)現(xiàn)市民化，到2020年有望釋放至少5萬(wàn)億元的潛在消費(fèi)需求。此外，人口城鎮(zhèn)化的消費(fèi)需求還能夠帶來(lái)巨大的投資需求。
第三，把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)。一是堅(jiān)持以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)工業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級(jí)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，由此將形成服務(wù)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境。估計(jì)到2020年，中國(guó)服務(wù)業(yè)的比重有望提高到55%左右。二是堅(jiān)持以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化�？陀^說(shuō)，前些年新農(nóng)村建設(shè)投入不少，但總體看成效不明顯，并且難以持久。為什么？重要原因在于沒(méi)有把城鎮(zhèn)化的因素綜合考慮在內(nèi)。就是說(shuō)，新農(nóng)村建設(shè)不能脫離城鎮(zhèn)化進(jìn)程，通過(guò)人口城鎮(zhèn)化拉動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)當(dāng)成為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大任務(wù)。三是以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)中等收入群體的持續(xù)增加。到2020年人口城鎮(zhèn)化基本格局初步形成，對(duì)實(shí)現(xiàn)中等收入群體規(guī)模倍增將產(chǎn)生決定性影響。
人口城鎮(zhèn)化重在農(nóng)民工市民化
人口城鎮(zhèn)化的過(guò)程，是農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)并融入城鎮(zhèn)生活的過(guò)程。就是說(shuō)，農(nóng)民工市民化是推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的核心。城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)，“重頭戲”是解決好農(nóng)民工市民化的問(wèn)題。
一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化到了臨界點(diǎn)。一方面，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住呈長(zhǎng)期化趨勢(shì)，他們中的八成即使不放開(kāi)戶籍也要留在城鎮(zhèn)。就是說(shuō)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求；一方面，農(nóng)民工長(zhǎng)期融不進(jìn)城市社會(huì)，長(zhǎng)期享受不到應(yīng)有的權(quán)利，累積了大量的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)利益關(guān)系的失衡，面對(duì)社會(huì)矛盾凸顯，解決農(nóng)民工市民化的時(shí)間空間約束明顯增強(qiáng)。
二是盡快出臺(tái)農(nóng)民工市民化的國(guó)家規(guī)劃。到2020年總體解決農(nóng)民工市民化，需要財(cái)力等相關(guān)條件。綜合多方面的情況看，關(guān)鍵在于戰(zhàn)略判斷和政治決心。我的建議是：用2-3年時(shí)間，初步實(shí)現(xiàn)有條件的農(nóng)民工市民化；用3-5年時(shí)間，通過(guò)放開(kāi)戶籍制度和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度安排，基本解決存量農(nóng)民工的市民化；用8年時(shí)間，即到2020年總體解決農(nóng)民工市民化，初步形成人口城鎮(zhèn)化的格局。
三是多種方式解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)均等化。農(nóng)民工市民化的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程。有專家建議：以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，推動(dòng)農(nóng)民工“個(gè)人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)”，即實(shí)現(xiàn)“四個(gè)融入”。從現(xiàn)實(shí)的情況看，推進(jìn)基本公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民工全覆蓋，需要充分發(fā)揮國(guó)家和社會(huì)兩個(gè)積極性。以住房保障為例，在各級(jí)政府將符合條件的外來(lái)務(wù)工人員納入公共租賃住房保障范圍的同時(shí)，對(duì)招用農(nóng)民工比較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，可以考慮出臺(tái)政策鼓勵(lì)支持企業(yè)在依法取得的土地上建設(shè)農(nóng)民工的宿舍樓。
農(nóng)民工市民化牽動(dòng)影響全局。推進(jìn)農(nóng)民工市民化，讓農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家，享受與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和義務(wù)，不僅有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，而且由此會(huì)贏得轉(zhuǎn)型與發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。
推進(jìn)以放開(kāi)戶籍為重點(diǎn)的制度創(chuàng)新
當(dāng)前，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的許多矛盾、問(wèn)題，大都與人口城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制改革滯后相關(guān)。充分釋放城鎮(zhèn)化巨大的內(nèi)需潛力，需要以更大的決心和魄力推進(jìn)戶籍制度、土地制度、公共服務(wù)制度等方面的改革創(chuàng)新。
其一，創(chuàng)造條件，讓戶籍制度退出歷史舞臺(tái)。中國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度始于20世紀(jì)50年代末，至今已有50多年的歷史，成為橫亙?cè)诔青l(xiāng)居民之間的一道難以逾越的制度“鴻溝”，并由此形成城鄉(xiāng)居民之間權(quán)利的不平等、享有公共資源和社會(huì)福利的不平等。對(duì)戶籍制度，不是一般的改革創(chuàng)新問(wèn)題，而是要明確提出取消的目標(biāo)，并且有時(shí)間表。例如：1-2年內(nèi)剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3-5年內(nèi)，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開(kāi)，全面實(shí)施居住證制度；5-8年內(nèi)，全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標(biāo)識(shí)的人口登記制度。
其二，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地物權(quán)化的制度創(chuàng)新。這些年，城鎮(zhèn)化中暴露出來(lái)的農(nóng)地問(wèn)題，與法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)直接相關(guān)：第一，農(nóng)村征地強(qiáng)拆、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等問(wèn)題，深層次的原因在于農(nóng)地實(shí)際上為債權(quán)而非物權(quán)，農(nóng)民難以成為征地中的談判主體。第二，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�；�(jīng)營(yíng)受制于農(nóng)村土地交易市場(chǎng)發(fā)育滯后。第三，企業(yè)可以通過(guò)自身資產(chǎn)抵押獲得銀行貸款，但按照《物權(quán)法》規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”，使得農(nóng)民通過(guò)土地使用權(quán)抵押獲得銀行貸款面臨法律障礙。第四，由于農(nóng)地和宅基地的物權(quán)性質(zhì)不完整，農(nóng)民難以通過(guò)承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，帶著資本進(jìn)城，由此導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后。
為此，盡快修改相關(guān)法律法規(guī)，賦予農(nóng)地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)，可以收獲多方面的改革紅利：首先，有利于使農(nóng)民帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)或流轉(zhuǎn)所得的資本進(jìn)城，加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。其次，有利于推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�；⒓s化經(jīng)營(yíng)。最后，有利于提高農(nóng)民在土地出讓中的主體地位，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，提高農(nóng)民的土地收益。
這里，需要指出的是，土地不是國(guó)家無(wú)償給農(nóng)民的一種福利，不能把“雙放棄”(放棄承包地和宅基地)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的先決條件，更不能強(qiáng)制性要求農(nóng)民退地。就是說(shuō)，農(nóng)民工的市民權(quán)利不能以土地權(quán)利換取。從法律上保障農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，在嚴(yán)格用途管制的前提下，賦予農(nóng)民工對(duì)承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)更大的處置權(quán)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的重要保障。
其三，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對(duì)接。近一個(gè)時(shí)期，又有討論警惕“高福利”傾向的問(wèn)題。中國(guó)仍是一個(gè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的大國(guó)，確實(shí)需要考慮公共服務(wù)的可持續(xù)性。問(wèn)題在于，目前突出的矛盾：一是福利結(jié)構(gòu)不合理。一部分人的確享受了過(guò)分的“高福利”，但更多的中低收入者是“低福利”甚至“負(fù)福利”。例如2011年農(nóng)民工參加養(yǎng)老保障的比重僅為13.9%，明顯低于城鎮(zhèn)戶籍居民，形成了“中高收入有保障、中低收入缺保障”的“負(fù)福利”現(xiàn)象。二是公共財(cái)政支出比例仍然偏低。以社會(huì)保障和就業(yè)支出占財(cái)政支出的比重為例，2010年金磚國(guó)家中的巴西和南非分別為35.5%和13%，中國(guó)僅為10.2%。
面對(duì)著這個(gè)現(xiàn)實(shí)，我們需要堅(jiān)定到2020年城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化政策，解決農(nóng)民工面臨的最急迫的子女教育、養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)、基本住房保障等問(wèn)題，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接、融合。
推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，伴隨著深刻復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整和政府發(fā)展理念的重大變革。對(duì)此，需要進(jìn)一步約束政府自身利益傾向，需要進(jìn)一步解放思想，打破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的舊觀念、舊框框，需要進(jìn)一步改變政府的增長(zhǎng)主義傾向，以加快推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，充分、持續(xù)釋放人口城鎮(zhèn)化的“最大潛力”。 (作者系中國(guó)<海南>改革發(fā)展研究院院長(zhǎng))