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城鎮(zhèn)化建設(shè)后半程面臨三大挑戰(zhàn) |
城鎮(zhèn)化建設(shè)后半程必須化解“偽城鎮(zhèn)化”、“未富先老”、城市病等問題。
自2011年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到51．27％以后，我國開始進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)的后半程，這半程是否順利決定著未來我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型能否成功。何謂城鎮(zhèn)化建設(shè)后半程？從國際上經(jīng)驗來看就是指一國城鎮(zhèn)化率從50％提高到70％的發(fā)展階段。從世界多國城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，每個國家的城鎮(zhèn)化過程都可以分成開始、加速提升和成熟三個階段，而城鎮(zhèn)化率進(jìn)入50％—70％的階段往往是城鎮(zhèn)化加速提升階段，這一階段對基礎(chǔ)設(shè)施投入和人力資本投入需求最為強(qiáng)烈。超過70％以后，該國人力資本、資源環(huán)境、土地金融等生產(chǎn)要素因邊際效用遞減規(guī)律約束以及工業(yè)化過程資源過度消耗等因素難以保證國內(nèi)城鎮(zhèn)化建設(shè)繼續(xù)高速增長，這時國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施需求與人力資本需求開始出現(xiàn)下滑勢頭。
我國城鎮(zhèn)化建設(shè)后半程面臨哪些挑戰(zhàn)？第一，后半程必須化解“偽城鎮(zhèn)化”所遺留下來的問題。由于以往各地政府過分注重土地城鎮(zhèn)化擴(kuò)張速度而忽視人口城鎮(zhèn)化水平，所以我國前面的城鎮(zhèn)化質(zhì)量的確不高。從2011年來看，全國農(nóng)民工五險一金的平均水平不到20％，這樣帶來的結(jié)果是至少還有1．5億進(jìn)城農(nóng)民工雖然已經(jīng)成為城市常住人口卻并不能享受所在城市提供的公共服務(wù)（即偽城鎮(zhèn)化），因此我國人口城鎮(zhèn)化率滯后于土地城鎮(zhèn)化率16個百分點左右。農(nóng)民工為城鎮(zhèn)化建設(shè)做出了巨大犧牲卻無法享受到城鎮(zhèn)化建設(shè)所應(yīng)提供的醫(yī)療、教育、社會保障、住房等待遇，他們老無所依將會給整個社會帶來危險隱患。第二，后半程必須治理工業(yè)化超前發(fā)展所形成的“未富先老”、“未富先污”的困境。由于我國改革開放前一直采取農(nóng)村補(bǔ)貼城市的工業(yè)化發(fā)展路線，加上城鄉(xiāng)二元化管理的共同推動，導(dǎo)致資源過分偏好于工業(yè)化而影響城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量，農(nóng)村資源過分補(bǔ)貼城市工業(yè)導(dǎo)致我國人口紅利消失過快、環(huán)境污染加重。目前，我國已經(jīng)處于工業(yè)化后期但城鎮(zhèn)化水平卻遠(yuǎn)比國民收入同等水平的菲律賓、馬來西亞等國落后10％，這樣以來工業(yè)化過快發(fā)展的成本勢必要轉(zhuǎn)嫁到城鎮(zhèn)化頭上。這種工業(yè)化與城鎮(zhèn)化不匹配所形成的工業(yè)產(chǎn)能過剩、大量城市基礎(chǔ)設(shè)施閑置、農(nóng)民工市民化資金不足，會給后續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)設(shè)置環(huán)境污染、住房保障困難、社會保障不足等障礙，引發(fā)部分地區(qū)提前出現(xiàn)“未富先老”、“未富先污”等問題。第三，后半程還必須妥善解決特大城市正在出現(xiàn)的城市病。城市病屬于城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的新問題，妥善地解決城市病在一定意義上就是助推所在城市繼續(xù)深入地進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，這對于北京、上海、廣州等特大城市意義重大。
未來10年，新城鎮(zhèn)化建設(shè)將主要投資于家電、旅游、醫(yī)療、教育、保險和金融服務(wù)等行業(yè)。具體到東部地區(qū)主要用于產(chǎn)業(yè)升級，而中西部地區(qū)則主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
按照國務(wù)院
《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）的指導(dǎo)，在今后的8年內(nèi)，我國將積極推進(jìn)全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)的建設(shè)，將帶動約40萬億元投資。在東部地區(qū)，優(yōu)化提升京津冀、長三角和珠三角城市群，逐步打造更具國際競爭力的城市群；中西部地區(qū)將圍繞“兩橫兩縱”周邊城市群及中小城市布局未來城鎮(zhèn)化建設(shè)投資。所謂“兩橫”是指陸橋通道、沿長江通道為主線的橫軸，而“兩縱”是以京哈京廣、包昆通道為主的兩條縱軸。
圍繞未來城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局以及資源環(huán)境、人口資源等承載能力，我國東部與中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化存在不同的投資重點。從整體來看，未來我國新城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資領(lǐng)域?qū)⑴c以往偏重于傳統(tǒng)基建的開始階段大不相同。2013年我國兩會之后就要邁入新城鎮(zhèn)化階段。這個階段我國城鎮(zhèn)化投資將更加注重質(zhì)而非量。因此，這個階段的投資將更加偏向于城市建設(shè)所需的民生項目。對照美日韓城鎮(zhèn)化后半程來看，當(dāng)前，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然說基建投資還會處于上行趨勢，但是增速會逐漸趨緩且投資結(jié)構(gòu)上也會出現(xiàn)一些變化，就具體投資方向而言日本的經(jīng)驗也許會給我們提供一定的參考。從日本城鎮(zhèn)化建設(shè)后半程（即1955年—1970年）來看，在它的基建子板塊之中，鐵路和港口的投資占比在城鎮(zhèn)化“后半程”中持續(xù)下滑，只有公路維持了占比增長。具體來看，只有地鐵行業(yè)
（年均增長19％）、保障房（年均增長14％）、航空（年均增長25％）、廢棄物處理（年均增長30％）、國有林業(yè)（年均增長14％）、工業(yè)用水管道（年均增長35％）這些子板塊的投資增速均顯著高于行業(yè)平均水平10％，其他領(lǐng)域的投資都明顯低于10％的增長水平。2013年國家發(fā)改委審批的項目主要集中在各大城市群的城市軌道交通和機(jī)場上，由此可見，我國與日本進(jìn)入城市化“后半程”時的投資結(jié)構(gòu)變化有著較高的吻合度。
綜合起來，未來10年，這些資金將主要投資于城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的家電、旅游、醫(yī)療、教育、保險和金融服務(wù)等行業(yè)。具體到東部地區(qū)主要用于產(chǎn)業(yè)升級，而中西部地區(qū)則主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
后半程建設(shè)投融資規(guī)模與方向隨著我國城市土地出讓金不斷減少、各項費稅收入覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益不足以及地方債務(wù)融資平臺的財政風(fēng)險與金融風(fēng)險逐漸得以暴露，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金供給缺口更趨明顯，改革我國城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金的投融資模式日益迫切。
城鎮(zhèn)化乃是一項涉及擴(kuò)大投資與消費的龐大系統(tǒng)工程，與調(diào)整優(yōu)化我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變密切相關(guān)，因此需要投入的資金規(guī)模也是巨大的。假設(shè)我國要在2013年至2023年之間協(xié)助2．6億進(jìn)城農(nóng)民工轉(zhuǎn)變成真正的城鎮(zhèn)市民，就要增加城市建設(shè)的配套基礎(chǔ)設(shè)施
（統(tǒng)稱為基建成本），同時，還要解決他們的就業(yè)保障、住房、社保、醫(yī)保、隨遷子女教育等問題（統(tǒng)稱為社會成本）。按照現(xiàn)有財政支付預(yù)算理論，以2011年為時間基點，剔除價格因素，要在10年內(nèi)解決2．6億農(nóng)民工基本市民化至少需要支付社會成本2．9653萬億元，同時根據(jù)2003年至2011年我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與城鎮(zhèn)化率的回歸關(guān)系分析發(fā)現(xiàn)，我國9年來城鎮(zhèn)化率每年提高1個百分點城市基礎(chǔ)設(shè)施就需新增1960億元左右投資，若要保證在2023年實現(xiàn)70％的城鎮(zhèn)化率則城鎮(zhèn)化率需年均增長1．56％，由此我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)年均新增基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)在3057．6億元左右，年均基礎(chǔ)設(shè)施投資總額應(yīng)該保持9．8208萬億元左右，10年一共需要投入117．8492萬億元。換而言之，要讓2．6億農(nóng)民工在2023年前真正融入城市并安居樂業(yè)一共需要投入120．8萬億元。
如果以后按照2011年公共財政收入總數(shù)作為基數(shù)，每年將新增公共財政收入的10％（即2572．8億元）用于覆蓋農(nóng)民工市民化的社會成本，那么，各地城鎮(zhèn)化建設(shè)還需要投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金9．5635萬億元。顯然，如此大量的基礎(chǔ)設(shè)施資金單純依靠政府財政資金與開發(fā)性金融都是不太現(xiàn)實的，基礎(chǔ)設(shè)施投資就得依賴更多商業(yè)性金融去推動。由此可見，我國要順利開展城鎮(zhèn)化建設(shè)并妥善解決其中的問題就必須改革投融資渠道。
我國城鎮(zhèn)化率從1949年的7．3％增長到2011年的51．27％，僅用62年走完了西方國家200年的歷史，目前我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資主要通過財政投資、開發(fā)性融資和商業(yè)性融資三個渠道推進(jìn)，其中開放性融資主要由國家開發(fā)銀行提供。2007年我國城市市政公用設(shè)施建設(shè)投資籌集資金達(dá)到5914億元，其中政府財政投資的比例占33．9％、國內(nèi)貸款的比例占29．8％、企業(yè)自籌的比例占27．7％、利用外資的比例占1．2％，其中僅國開行新增城建貸款800億元，占到當(dāng)年我國城市市政公用設(shè)施建設(shè)新籌資的13．5％。隨著中央允許地方融資平臺發(fā)行企業(yè)債券建設(shè)保障房和“十二五”規(guī)劃的出臺，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式進(jìn)入了新城鎮(zhèn)化時期（即以人口城鎮(zhèn)化為核心），財政投資、開發(fā)性融資和商業(yè)性融資將帶領(lǐng)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)駛?cè)胄码A段。
未來十年將是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時期，但是隨著我國城市土地出讓金不斷減少、各項費稅收入覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益不足以及地方債務(wù)融資平臺的財政風(fēng)險與金融風(fēng)險逐漸得以暴露，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金供給缺口更趨明顯，改革我國城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金的投融資模式日益迫切。
從目前我國財政資金、開發(fā)性金融和商業(yè)性金融在城市建設(shè)中所占的地位與所起的作用來看，必須對我國城市建設(shè)投融資機(jī)制加以改革與創(chuàng)新，具體采用哪種融資模式還取決于我國城鎮(zhèn)化的兩個創(chuàng)新。第一個創(chuàng)新就是創(chuàng)新財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)政策制度，以保證財政投入、開發(fā)性融資和商業(yè)性融資分別在公益性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目中發(fā)力。第二個創(chuàng)新就是對現(xiàn)有融資運行機(jī)制加以改革，要讓多元化投資與不同項目對接，形成更為高效合理的城鎮(zhèn)化建設(shè)體系。城鎮(zhèn)化融資缺口短期內(nèi)與資金供給有一定關(guān)系，但在長期來看則與城市建設(shè)的投融資機(jī)制設(shè)計是否合理密切相關(guān)。2012年底，我國金融市場資金供應(yīng)充裕
（其中M2與GDP之比達(dá)到188％），但是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金的緊張程度依然沒變。2010年地方融資平臺風(fēng)險集中暴露的教訓(xùn)告訴我們，相對于政策規(guī)制，鼓勵各地政府針對城鎮(zhèn)化建設(shè)融資項目構(gòu)建不同類型的融資機(jī)制顯得更為重要。以城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)升級為例，在未來的10年內(nèi)，可以鼓勵地方政府就那些低微市場收益高社會效益的公益性項目采取日本的財政信用兜底模式，用地方政府土地出讓金、中央財政轉(zhuǎn)移支付等財政資金發(fā)展公益性項目。具體來說，可以讓地方政府用土地出讓金、營業(yè)稅、增值稅等稅金作為投入，通過穩(wěn)定社會效益預(yù)期引導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)開發(fā)。
總而言之，只要各地政府根據(jù)本地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)項目進(jìn)行分類并對投融資政策與機(jī)制加以適當(dāng)優(yōu)化調(diào)整，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資規(guī)模是可以在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之下妥善解決的。通過合理引入民間資金、外資等社會資金，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)一定能夠?qū)崿F(xiàn)健康與可持續(xù)發(fā)展。