城鎮(zhèn)化是我國最大內(nèi)需潛力之所在。實(shí)踐表明，只有堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，才能驅(qū)動經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，走出一條可持續(xù)的發(fā)展道路。
考察國際社會以大城市為主導(dǎo)的城市化，大致可分成四種類型：第一種為以巴黎、巴塞羅那為代表的“歐洲文化型”。這些超大城市的發(fā)展以歐洲文藝復(fù)興為文化底蘊(yùn)，以18世紀(jì)中葉產(chǎn)業(yè)革命的興起為經(jīng)濟(jì)和科技背景。第二種為以紐約、東京為代表的“資源集約型”。即在科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級中形成的以制造業(yè)、金融和商業(yè)等為支柱產(chǎn)業(yè)的超大城市組群。第三種為以洛杉磯、鹽湖城為代表的“美國中西部散落型”。指的是在美國西部開發(fā)中，隨著東部移民向西部遷移而形成的松散型超大城市族群。第四種為以墨西哥城、里約熱內(nèi)盧等為代表的“拉美畸型”。這些城市主要集中在發(fā)展中國家，以拉丁美洲國家最為突出。
盡管前三種類型也有這樣那樣的“大城市病”，但還是比較好地發(fā)揮了大城市中心、主導(dǎo)、輻射的功能，城市內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間發(fā)展比較協(xié)調(diào)，起到了推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)有作用�！袄阑汀钡某擎�(zhèn)化則不然，可用“三個畸型”并存概括：一是“畸型先進(jìn)”與“畸型落后”并存。一方面，大都市擁有先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)、高檔的住宅和相應(yīng)的現(xiàn)代化設(shè)施；另一方面，存在著原始手工作坊式的生產(chǎn)、被邊緣化到城鄉(xiāng)接合部的大量貧民窟。二是“畸型富�！迸c“畸型貧困”并存。大企業(yè)家、銀行家、高級職員等收入豐厚；而生活在貧民窟內(nèi)的居民，幾乎是一貧如洗。三是“畸型文明”與“畸型愚昧”并存。教育、衛(wèi)生、文化等資源主要被少數(shù)富人壟斷；而窮人卻與這些資源無緣，上不起學(xué)、看不起病，不能享受這個時代應(yīng)享受的文明生活。這種城鎮(zhèn)化形成大城市中心區(qū)與城鄉(xiāng)接合部和廣大農(nóng)村貧富懸殊、尖銳對立的兩個世界，不僅沒有給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步注入生機(jī)和活力，反而成為前進(jìn)的累贅，政府債臺高筑，社會矛盾集中爆發(fā)，最終跌入“中等收入陷阱”而長期不能自拔。因此，各國在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，都十分警惕這一現(xiàn)象。然而由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府調(diào)控能力等多種因素影響，許多國家和地區(qū)還是不同程度地跌入“拉美陷阱”，最終拖累了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步。
進(jìn)一步分析可見，凡是跌入“拉美陷阱”的國家的城鎮(zhèn)化都有一個共同點(diǎn)，那就是僅從城市特別是超大城市自身的發(fā)展來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，從而形成一面是發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化大城市，另一面卻是貧窮落后的廣大農(nóng)村，二者形成尖銳的對照；凡是超越“拉美陷阱”的國家的城鎮(zhèn)化，城市發(fā)展不同程度地兼顧到農(nóng)村的發(fā)展，形成超大城市、大城市、中等城市、小城市與農(nóng)村層次分明的結(jié)構(gòu)，市場機(jī)制運(yùn)行比較順暢，各自的功能得到比較好的發(fā)揮。因此，是否落入城鎮(zhèn)化“拉美陷阱”，成為檢驗(yàn)走統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展還是走城市自身孤軍奮進(jìn)發(fā)展道路的“指示器”。要想跨越“拉美陷阱”，就必須堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。
迄今為止，我國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中比較好地兼顧了城市內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間的發(fā)展，并沒有落入“拉美陷阱”，這是頗受世人稱道的。然而必須看到，目前也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的現(xiàn)象和問題：一是有些城市尤其是特大城市發(fā)展貪大求洋之風(fēng)頗盛，急于圈土地、造草坪、修廣場、拓寬道路、別出心裁地建造標(biāo)志性建筑，凸顯發(fā)展“政績”。甚至發(fā)生違法強(qiáng)占農(nóng)民土地、強(qiáng)拆居民住房的事情，失地、失房者得不到應(yīng)有的補(bǔ)償和安置而使矛盾激化。二是進(jìn)城農(nóng)民工參與城市建設(shè)，卻不能分享建設(shè)成果，形成游離于城市生活圈之外的“邊緣人”，在教育、醫(yī)療、社會保障等方面被“另眼相待”，形成新的城市二元社會結(jié)構(gòu)。三是以進(jìn)城農(nóng)民工為主體的城中村、城郊村已具備相當(dāng)規(guī)模，給城市管理和城市健康發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)。凡此種種，都說明當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化落入“拉美陷阱”風(fēng)險在增加，必須引起高度重視并尋求破解之法。
跨越城鎮(zhèn)化“拉美陷阱”的破解之法，很重要的一條是要在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中擺正城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展之間的關(guān)系，走統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路子，使進(jìn)城農(nóng)民比較快地融入城市，變進(jìn)城農(nóng)民為市民。
首先，應(yīng)當(dāng)對進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民有一個正確的認(rèn)識和明確的定位。改革開放以來，我國數(shù)以億計進(jìn)城農(nóng)民工承擔(dān)著城市建設(shè)主力軍的重任，但由于受傳統(tǒng)的二元制度結(jié)構(gòu)影響，長期被排斥在城鎮(zhèn)居民之外，成為戶籍在農(nóng)村、勞動和生活在城鎮(zhèn)的雙重身份人口。實(shí)際上，他們在城市有著相對固定的勞動崗位、比較穩(wěn)定的收入和比較固定的住所，在人口普查和抽樣調(diào)查中，通常也都被列為城鎮(zhèn)常住人口。其中，少量為舉家遷移到城鎮(zhèn)者，多數(shù)或居住在工地工棚，或集居在工程單位修建的臨時集體宿舍。不管何種形式，進(jìn)城農(nóng)民工長期居住生活在城鎮(zhèn)是客觀存在，也應(yīng)當(dāng)取得城鎮(zhèn)居民身份。
其次，要制定變進(jìn)城農(nóng)民為市民的具體政策措施。一是給進(jìn)城農(nóng)民與市民同樣的地位和權(quán)利，包括經(jīng)濟(jì)、社會生活等諸多方面，當(dāng)前比較突出的是解決進(jìn)城農(nóng)民在居住、就業(yè)、醫(yī)療、子女上學(xué)、社會保障等方面的問題。地位和權(quán)利不平等源自傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，決定二元結(jié)構(gòu)身份標(biāo)志的是舊有的戶籍制度。因此，積極穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革是關(guān)鍵，應(yīng)進(jìn)一步研究探索，加快改革的進(jìn)程。
其三，為進(jìn)城農(nóng)民工創(chuàng)造更多的居住和就業(yè)機(jī)會。使進(jìn)城農(nóng)民真正融入城市生活，僅有身份上的平等是不夠的，重點(diǎn)還要解決居住和就業(yè)問題�？梢栽O(shè)想一下，如果原來在住房、就業(yè)方面限制農(nóng)業(yè)人口的門檻被取消，便為進(jìn)城農(nóng)民居住和就業(yè)掃除了第一道障礙。然而實(shí)際上存在的資金不足，又會使他們在購房面前望而卻步；再加上總體所受教育程度不高，專業(yè)技術(shù)水平低，也會使他們選擇就業(yè)的余地變小。這就需要進(jìn)一步考慮應(yīng)如何采取措施予以扶持，以解決他們進(jìn)城后的“安居”問題；同時，職業(yè)培訓(xùn)也應(yīng)開辦適合進(jìn)城農(nóng)民的教育補(bǔ)習(xí)班和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班，收費(fèi)盡可能低一些，為“樂業(yè)”拓寬門路。
其四，落實(shí)進(jìn)城農(nóng)民的社會保障。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，社會保障事業(yè)提速，城鎮(zhèn)保障水平有了顯著提升。要使農(nóng)民工進(jìn)得來、留得住，還必須對他們實(shí)行同城鎮(zhèn)職工一樣的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保險，解除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂。
總之，黨的十八大描繪出到2020年全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，各級地方政府也紛紛制定出包括城鎮(zhèn)化在內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃。在這個過程中，應(yīng)當(dāng)把進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)、子女教育等納入城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃之中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。
近年來，我國城鎮(zhèn)化持續(xù)快速推進(jìn)，這一方面與原來城鎮(zhèn)化水平較低、城市“閘門”又關(guān)得較緊有關(guān)，政策一旦開啟便產(chǎn)生加速的效應(yīng)；另一方面也是工業(yè)化加速、固定資產(chǎn)投資持續(xù)高速增長的結(jié)果。特別是步入21世紀(jì)以來，固定資產(chǎn)投資增長迅速，房地產(chǎn)開發(fā)年平均增長率較高，由此決定著我國城鎮(zhèn)化同工業(yè)化發(fā)展相類似，表現(xiàn)為重速度、輕效益，造成投資和城市規(guī)模擴(kuò)張很快，邊際投資效益卻不斷下降；城鎮(zhèn)化發(fā)展重數(shù)量、輕質(zhì)量，重視人口、產(chǎn)值、住房等的增長，忽視建設(shè)質(zhì)量和配套設(shè)施，致使道路塌陷、水污染等事故頻發(fā)，水、電、煤氣、交通等設(shè)施滯后，妨礙著城市功能的發(fā)揮和居民生活質(zhì)量的提高。
目前，我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過52%，決不能再偏重數(shù)量的擴(kuò)張，而應(yīng)當(dāng)適時地逐步實(shí)現(xiàn)向質(zhì)量效益型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。數(shù)量擴(kuò)張型城鎮(zhèn)化，便于大量吸納農(nóng)村勞動年齡人口就業(yè)，主要分布在技術(shù)構(gòu)成較低產(chǎn)業(yè)部門。由于從事低端產(chǎn)業(yè)勞動，工資和社會福利也明顯低，進(jìn)城農(nóng)民便成為城鎮(zhèn)中低收入一族，不能撬動有效需求大幅度增長。在這種情況下，城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在投資增長上，對消費(fèi)增長的貢獻(xiàn)只能排在其次。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由數(shù)量擴(kuò)張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，就要發(fā)揮城鎮(zhèn)化對消費(fèi)增長的能動作用。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)，提高進(jìn)城農(nóng)民的消費(fèi)權(quán)重不可或缺。如果能夠做到這一點(diǎn)，進(jìn)城農(nóng)民的主要貢獻(xiàn)就會轉(zhuǎn)移到消費(fèi)上來，發(fā)揮出驅(qū)動城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的積極作用。