存款保險(xiǎn)是指國(guó)家為保護(hù)存款人的利益和維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定，通過(guò)法律形式建立的一種在銀行因意外事故破產(chǎn)時(shí)進(jìn)行債務(wù)清償?shù)姆�律制度。從各�?guó)存款保險(xiǎn)立法的實(shí)踐來(lái)看，這里的存款人應(yīng)主要指小額存款人。中國(guó)2010年超越日本成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，金融業(yè)在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的過(guò)程中起到了重要作用，但直到今天，中國(guó)仍然是G20中唯一沒(méi)有進(jìn)行存款保險(xiǎn)立法的國(guó)家，雖然也多次表態(tài)要加快立法進(jìn)程，但到底何時(shí)通過(guò)立法目前仍屬未知，大家都在等待最后一只靴子落地。

存款保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)

　　存款人的擠提是銀行破產(chǎn)和金融危機(jī)爆發(fā)的最直接原因，存款保險(xiǎn)制度可提振存款者的信心，因而成為金融安全網(wǎng)的重要一環(huán)。
　　銀行業(yè)負(fù)債經(jīng)營(yíng) “存短貸長(zhǎng)”的獨(dú)特性，決定了銀行系統(tǒng)內(nèi)在的脆弱性。存款人的擠提是銀行破產(chǎn)和金融危機(jī)爆發(fā)的最直接原因，而當(dāng)單個(gè)銀行發(fā)生擠提危機(jī)后，可能會(huì)有越來(lái)越多的存款人對(duì)其存款銀行失去信心，從而由單個(gè)銀行的擠提蔓延到整個(gè)銀行系統(tǒng)，最終導(dǎo)致銀行業(yè)危機(jī)甚至爆發(fā)系統(tǒng)性金融危機(jī)。存款保險(xiǎn)制度可提振存款者的信心，因而成為金融安全網(wǎng)的重要一環(huán)。
　　存款保險(xiǎn)不是免費(fèi)的午餐，主要問(wèn)題之一就是產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。首先，存款保險(xiǎn)會(huì)激勵(lì)銀行從事過(guò)度冒險(xiǎn)的投資行為：在實(shí)行單一費(fèi)率存款保險(xiǎn)時(shí)，銀行只需要繳納固定的保費(fèi)，而與其資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)狀況無(wú)關(guān)，這樣銀行不用為承擔(dān)額外風(fēng)險(xiǎn)付出相應(yīng)的成本，銀行有動(dòng)機(jī)從事高風(fēng)險(xiǎn)投資。其次，存款保險(xiǎn)會(huì)減弱存款人對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督，銀行存款成為了無(wú)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，從而削弱了對(duì)銀行的市場(chǎng)約束力。再次，存款保險(xiǎn)還可能誘發(fā)監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身的道德風(fēng)險(xiǎn)。尤其在全額保險(xiǎn)時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)放松對(duì)銀行的監(jiān)管，從而使作為金融安全網(wǎng)之一的審慎監(jiān)管機(jī)制發(fā)生失靈。
　　為解決存款保險(xiǎn)的不足，采取限額保險(xiǎn)是一個(gè)很好的途徑，存款超過(guò)保險(xiǎn)限額的存款人依然有足夠的激勵(lì)對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)小額存款人的存款利益也可以得到有效保護(hù)。與此同時(shí)，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在面臨著限額之上大額存款人“追償”的壓力時(shí)，會(huì)更積極履行職責(zé)，對(duì)銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管。單一費(fèi)率對(duì)新組建的中小銀行更有利，他們往往會(huì)高息攬儲(chǔ)，進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資行為，卻繳納了較少的保費(fèi)，因此一些學(xué)者推崇差別費(fèi)率，希望以此來(lái)減少道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。目前歐洲有8個(gè)國(guó)家采用了風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率辦法，其他國(guó)家仍然是單一費(fèi)率。
　　2007年底美國(guó)爆發(fā)的次貸危機(jī)席卷全球以來(lái)，盡管全球金融危機(jī)造成的危害在很多國(guó)家都很嚴(yán)重，但并沒(méi)有發(fā)生大規(guī)模銀行擠提，從而危及國(guó)家的整個(gè)銀行體系。這是顯性存款保險(xiǎn)在金融安全網(wǎng)中具有重要價(jià)值的有力佐證。

中國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的必要性

　　我國(guó)的隱性存款保險(xiǎn)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保護(hù)個(gè)體存款人利益方面發(fā)揮了重要作用，但隱性存款保險(xiǎn)自身缺陷非常明顯。
　　我國(guó)一直存在著隱性的存款保險(xiǎn)制度，一旦銀行類金融結(jié)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營(yíng)困難，央行和地方政府便承擔(dān)起最后貸款人和救援者的角色，面對(duì)眾多金融機(jī)構(gòu)和數(shù)萬(wàn)億的金融負(fù)債，央行和地方政府往往捉襟見(jiàn)肘，有可能迫使央行最終選擇增發(fā)貨幣來(lái)救援陷入困境的金融機(jī)構(gòu)。而增發(fā)貨幣的行為又與央行幣值穩(wěn)定的貨幣政策相沖突，加快存款保險(xiǎn)立法可以有效地減輕央行和地方政府的壓力，有效維護(hù)金融安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。
　　我國(guó)隱性存款保險(xiǎn)制度是一個(gè)成本巨大的制度。 1998年春海南發(fā)展銀行的存款擠提風(fēng)波持續(xù)了幾個(gè)月的時(shí)間，中國(guó)人民銀行為此一共調(diào)撥了34億元人民幣來(lái)救助海南發(fā)展銀行，但最終還是沒(méi)能制止該行的破產(chǎn)。 1998年7月21日，中國(guó)人民銀行宣布關(guān)閉海南發(fā)展銀行，其全部資產(chǎn)負(fù)債由中國(guó)工商銀行接管�；�于存款者對(duì)工行背后國(guó)家信用的高度信任，危機(jī)才沒(méi)有繼續(xù)蔓延。據(jù)央行統(tǒng)計(jì)，僅1997—1998年間，就關(guān)閉了1家商業(yè)銀行、23家城市信用社、18家農(nóng)村信用社、3家信托投資公司，這些被關(guān)閉的金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)達(dá)1088億元人民幣，政府支付了巨大成本。
　　可以看出，我國(guó)的隱性存款保險(xiǎn)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保護(hù)個(gè)體存款人利益方面發(fā)揮了重要作用。但是，隱性存款保險(xiǎn)自身缺陷非常明顯：第一，政府在銀行退出市場(chǎng)時(shí)承擔(dān)了高額的社會(huì)成本，而這些成本最終將由每一個(gè)納稅人來(lái)承擔(dān)，顯失公平。第二，在最后貸款人機(jī)制下，實(shí)質(zhì)上是央行為各個(gè)金融機(jī)構(gòu)提供了一種全額賠付的隱性擔(dān)保，這與央行的貨幣政策功能相沖突，而且會(huì)誘發(fā)金融機(jī)構(gòu)巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。第三，現(xiàn)行隱性存款保險(xiǎn)安排下，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)只有個(gè)體存款人可以得到補(bǔ)償，而其他存款人（如企業(yè)法人）很多只能自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這顯然很不合理。 2011年中國(guó)人民銀行《金融穩(wěn)定報(bào)告》中，再次重申了盡快建立顯性存款保險(xiǎn)的重要性和緊迫性，為我國(guó)下一步加快存款保險(xiǎn)立法指明了方向。

中國(guó)存款保險(xiǎn)立法的意義

　　經(jīng)過(guò)多年探索，存款保險(xiǎn)立法已經(jīng)成為中國(guó)立法者、學(xué)者和公眾的共識(shí)。建立顯性存款保險(xiǎn)的法律制度對(duì)中國(guó)有著極為重要的意義。
　　第一，存款保險(xiǎn)首先保護(hù)了小額存款人的利益。儲(chǔ)蓄一直是中國(guó)居民最主要的金融投資方式。 2010年底居民存款30．33萬(wàn)億元人民幣 （同期美國(guó)約為4．5萬(wàn)億美元），居民儲(chǔ)蓄率高達(dá)46％，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方發(fā)達(dá)國(guó)家 （包括有著高儲(chǔ)蓄率傳統(tǒng)的日本）。由于中國(guó)居民存款結(jié)構(gòu)中小額存款人占據(jù)著絕大多數(shù)，存款是其保障未來(lái)基本生活、應(yīng)對(duì)不時(shí)之需的重要來(lái)源。小額存款人由于缺少必要的金融知識(shí)和投資技能，不能對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債狀況作出正確判斷，因此，讓他們承擔(dān)銀行破產(chǎn)后的損失，是極不公平的。存款保險(xiǎn)可以有效地保護(hù)小額存款人的利益，免除其監(jiān)督和評(píng)估銀行資產(chǎn)狀況的困難。而且，對(duì)小額存款人利益的保護(hù)不僅事關(guān)居民財(cái)產(chǎn)安全、生活水平提高等基本民生問(wèn)題，也關(guān)乎一個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。
　　第二，存款保險(xiǎn)可以防范金融危機(jī)、打破壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。存款保險(xiǎn)可以對(duì)金融體系進(jìn)行有效的監(jiān)管，從而最大限度地避免信用危機(jī)和銀行的破產(chǎn)倒閉，維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)定。當(dāng)前在中國(guó)的商業(yè)銀行中，由于利率市場(chǎng)化進(jìn)展緩慢，很多存款人將儲(chǔ)蓄存入工農(nóng)中建四大行，相信它們才是最安全的。存款保險(xiǎn)的建立將可以有效地改變目前這一違背市場(chǎng)規(guī)律的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)體制，顯性存款保險(xiǎn)要求商業(yè)銀行自身必須繳納保費(fèi)，以保障其存款人資金的安全。這有利于中小型銀行機(jī)構(gòu)與四大行進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。而競(jìng)爭(zhēng)在提高銀行業(yè)運(yùn)行效率的同時(shí)，也給銀行業(yè)帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善將會(huì)被市場(chǎng)機(jī)制淘汰出局。因此，存款保險(xiǎn)不僅可以有效地監(jiān)管銀行等金融機(jī)構(gòu)，而且可以對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行優(yōu)勝劣汰式篩選，對(duì)經(jīng)營(yíng)不善的銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的激勵(lì)。
　　第三，建立有效的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制。從海南發(fā)展銀行的案例中可以看出，在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)，依賴于隱性存款保險(xiǎn)，政府將會(huì)承擔(dān)高額的社會(huì)成本。而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)則通過(guò)向金融機(jī)構(gòu)收取保費(fèi)，從而組建一筆巨額的保險(xiǎn)基金，它可以用來(lái)對(duì)陷入困境的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救援，也可以在銀行破產(chǎn)時(shí)最大限度地降低存款人的損失，以維護(hù)金融穩(wěn)定。
　　第四，減少銀行破產(chǎn)的成本。1998年亞洲金融危機(jī)后，四大行共剝離不良資產(chǎn)近1．4萬(wàn)億元，中國(guó)政府定向發(fā)行國(guó)債2700億元人民幣以充實(shí)四大行的資本金，這些都是銀行經(jīng)營(yíng)失敗的成本。盡管重構(gòu)銀行體系的成本可能存在爭(zhēng)議，但有一點(diǎn)是確鑿無(wú)疑的：隱性存款保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)成本巨大。隨著中國(guó)銀行業(yè)的快速發(fā)展，如果沒(méi)有顯性存款保險(xiǎn)的保障，那么下一次金融危機(jī)來(lái)臨時(shí)，中國(guó)將會(huì)為重構(gòu)銀行體系付出更大的成本。
　　第五，完善金融法律制度。目前，中國(guó)還沒(méi)有一部統(tǒng)一的或單獨(dú)的銀行破產(chǎn)法，有關(guān)銀行破產(chǎn)的一些規(guī)定主要散見(jiàn)于 《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《公司法》等法律中。而與普通企業(yè)（公司）的破產(chǎn)相比，銀行破產(chǎn)有著自身諸多的特殊性�；�于此，很多國(guó)家都單獨(dú)制定了銀行破產(chǎn)法。存款保險(xiǎn)立法能夠促進(jìn)中國(guó)金融法制更加成熟，更好地保護(hù)金融消費(fèi)者的利益，實(shí)現(xiàn)金融體系的穩(wěn)定、高效，使中國(guó)金融業(yè)真正走向國(guó)際化。

中國(guó)存款保險(xiǎn)立法需要解決的幾個(gè)問(wèn)題

　　存款保險(xiǎn)立法的大方向和目標(biāo)已經(jīng)確定，但還需要解決幾個(gè)核心問(wèn)題，如存款保險(xiǎn)的范圍、存款保險(xiǎn)的保費(fèi)費(fèi)率等。
　　存款保險(xiǎn)立法的大方向和目標(biāo)已經(jīng)確定，在最后一只靴子落下之前，還需要解決如下幾個(gè)核心問(wèn)題：
　　首先是存款保險(xiǎn)的范圍。改革開(kāi)放以來(lái)，由于有國(guó)家背景作支撐，四大行在金融市場(chǎng)上擁有更好的信用和聲譽(yù)。因?yàn)椴挥脫?dān)心會(huì)發(fā)生破產(chǎn)問(wèn)題，四大行不太愿意參加存款保險(xiǎn)。如果采取自愿投保方式，已經(jīng)充分市場(chǎng)化的四大行為降低經(jīng)營(yíng)成本，很可能不會(huì)參加存款保險(xiǎn)。這也是中國(guó)至今遲遲未能出臺(tái)存款保險(xiǎn)的原因之一。同時(shí)，發(fā)生倒閉破產(chǎn)的往往是一些地方性的中小金融機(jī)構(gòu)，這些中小金融機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)制參加存款保險(xiǎn)，才能夠保護(hù)中小金融機(jī)構(gòu)存款人的利益。事實(shí)上，中小金融機(jī)構(gòu)也很樂(lè)于參加存款保險(xiǎn)，但他們由于其市場(chǎng)份額有限，其所繳納的保費(fèi)形成的存款保險(xiǎn)基金并不能夠有效的防范全國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，中國(guó)將來(lái)的存款保險(xiǎn)立法應(yīng)該采取強(qiáng)制投保的方式，即所有銀行存款類金融機(jī)構(gòu)都必須參加存款保險(xiǎn)。
　　其次是存款保險(xiǎn)的保費(fèi)費(fèi)率。自存款保險(xiǎn)制度誕生以來(lái)，世界各國(guó)廣為使用的是單一費(fèi)率的存款保險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率的特點(diǎn)是按銀行的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定費(fèi)率，風(fēng)險(xiǎn)高的費(fèi)率高，風(fēng)險(xiǎn)低的費(fèi)率低。在我國(guó)，將來(lái)制定的存款保險(xiǎn)即使投保方式是強(qiáng)制的，但四大行因?yàn)槠滹L(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較低，理論上應(yīng)適用較低的費(fèi)率計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)，這也是激勵(lì)四大行加入存款保險(xiǎn)制度的有效途徑之一。但風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率同樣存在新的問(wèn)題：風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率對(duì)存款人而言是否意味著一種風(fēng)險(xiǎn)暗示呢？一旦公眾懷疑高費(fèi)率的中小銀行時(shí)，他們是否會(huì)將存款從費(fèi)率高的銀行轉(zhuǎn)入費(fèi)率低的銀行呢？這會(huì)不會(huì)引發(fā)新的金融風(fēng)險(xiǎn)呢？現(xiàn)實(shí)中，四大行和其他中小金融機(jī)構(gòu)在社會(huì)聲譽(yù)、資產(chǎn)質(zhì)量及管理水平等方面有著明顯差異，因此，中國(guó)在存款保險(xiǎn)立法初始宜采用單一費(fèi)率，這將有利于中小金融機(jī)構(gòu)與四大行進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。但未來(lái)差別風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率才是中國(guó)最終的選擇。
　　最后是存款保險(xiǎn)制度立法的時(shí)機(jī)選擇。立法是存款保險(xiǎn)建立的重要標(biāo)志。作為一項(xiàng)為國(guó)際社會(huì)所普遍采用的制度，存款保險(xiǎn)的“利”已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)，但是該制度應(yīng)于何時(shí)推出，是學(xué)界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。美國(guó)的存款保險(xiǎn)建立于大蕭條之后，但其他更多的國(guó)家（比如加拿大）是在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)期建立的。借鑒2009年3月巴塞爾委員會(huì)與國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)共同制定的 《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》，在中國(guó)金融體制市場(chǎng)化改革不斷深入的今天，我國(guó)的金融基礎(chǔ)實(shí)施已經(jīng)較為健全，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)相對(duì)平穩(wěn)，存款保險(xiǎn)立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。在利率市場(chǎng)化已經(jīng)開(kāi)始的今天，每一天都是存款保險(xiǎn)立法的適當(dāng)時(shí)機(jī)，存款保險(xiǎn)立法將為中國(guó)金融業(yè)的平穩(wěn)快速發(fā)展保駕護(hù)航。