亟待建立公共財政預算會計體系
2013-03-15   作者:招商證券首席經濟學家 丁安華  來源:中國證券報
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    每年“兩會”期間,人大代表們有一項非常重要的任務,就是審查和批準國家財政預算草案及其執(zhí)行情況。
  公共財政,包括政府的稅收、借貸、投資和支出。根本而言,公共財政在很大程度上界定了政府與公眾之間的經濟關系。正因為如此,過去三十年間,財政透明化成為一種全球性的趨勢。所謂財政透明,是指政府及時、完整、準確地向社會公眾提供政府財政的信息。一方面,公眾可以方便地獲取政府財政預算與決算的全面、高質量的信息;另一方面,在公共財政政策制定和預算執(zhí)行方面,政府須對公眾負責,換言之公眾可對政府問責。
  公共財政透明之所以變得更加重要,還與各國加大治理腐敗相關。國際貨幣基金組織(IMF)曾就財政透明發(fā)出一個“最佳實踐指南”(Codes of Best Practice),鼓勵各國推進財政信息公開。今天,財政透明成為各國公共政策設計的重點。大量的實證研究證明,政府財政運作的公開透明,與一國財政的穩(wěn)定性、可持續(xù)性,以及良好的政府管制水平密切相關。更為重要的是,實證研究進一步發(fā)現(xiàn),嚴謹、公開和準確的財政信息,是對付公共領域腐敗的強有力武器。
  對企業(yè)私人部門而言,一家公司的財務狀況,必須按照國際通用的會計準則,通過外部第三方的審計,向公司的股東予以披露。如果是一家上市公司,就需要向社會公眾披露。只有這樣,該公司才能被市場正確定價,才能判斷公司經營狀況的好壞。毫無疑問,充分的信息披露,是市場機制發(fā)揮作用的前提。
  對公共部門來講,也應該是同樣的道理。一國政府財政狀況也需要有充分的披露。公眾獲取透明的、高質量的財政信息,是建立公眾參與和問責機制的前提。只有在這種情況下,才能對政府執(zhí)政水平做出正確的評價。
  公共選擇理論表明,公共部門傾向于通過簡化的財政數(shù)據(jù)和隨意定義的財政科目,來模糊和掩蓋重要的財政信息。所以,各國都要有效地解決這個問題。一方面,需要社會民眾的壓力;另一方面,需要提供充分的議政空間和時間,對財政透明進行監(jiān)督。這是因為,一般公眾至多只能粗略地了解財政資源的分配情況,在這一信息不對稱的狀態(tài)下,公共部門可以容易地操縱預算項目,為某些部門的暗箱操作提供運作空間,產生尋租的土壤。這就涉及到公共部門的制度設計問題。
  當前我國的財政改革,還落后于其他領域的改革(例如企業(yè)改革和金融改革),主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
  第一,制度建設滯后。我國還沒有一套完整的類似企業(yè)財務準則的公共財政預算會計體系。我國財政預算信息,比我國中小板上市公司的財務信息披露得還要少。公眾無法真正地了解政府的資產負債情況,這對一個全球第二大經濟體而言,并不合理。國家層面尚且如此,地方政府層面的問題就更加嚴重。盡管不少聲音呼吁要求各級政府提高財政透明度,但地方政府的財政狀況更是“云山霧罩”,難以透明。
  第二,財政信息的及時性、完整性和準確性,都需要有監(jiān)督機制的保證。在我國,財政的監(jiān)督機制匱乏,財政稅收政策的解釋、調整都存在較隨意的現(xiàn)象。此外,花樣繁多的預算外收入和支出,使得對公眾相對于政府的權益缺乏保護。
  第三,財政改革的滯后,也影響了其他領域改革的進程。例如,地方政府發(fā)債問題,由于沒有對地方政府財政狀況的有效披露,資本市場就無法有效地對地方政府債券做出有效的定價,從而限制了地方政府財政的借貸功能。
  第四,財政信息不透明,加上屢屢發(fā)生的貪污腐敗現(xiàn)象,惡化了政府與納稅人之間的關系,是社會不滿情緒產生的根源之一。財政透明的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼!翱吹靡姟,人民才有可能對它加以監(jiān)督。在這個意義上,財政透明是對政府官員有效問責的方法之一。
  因而,財政體制改革,對中國下一階段的改革發(fā)展,具有決定性的作用。上世紀初,美國最高法院法官路易斯·布蘭戴斯就指出“陽光是最好的殺毒劑”,這句被廣泛引用的名言,就是指開放與透明對公共事務的重要性。

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