從新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，綜合考慮我國人口規(guī)模、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別和群體差別等因素，加快形成可持續(xù)和人民滿意的基本公共服務(wù)體系，必須在創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式上下功夫。
黨的十八大報(bào)告把基本公共服務(wù)體系建設(shè)擺在重要位置，要求加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。加快完善基本公共服務(wù)體系是新保障改善民生，推動(dòng)社會(huì)體制改革，完善社會(huì)管理體制的重要途徑。
自2005年10月黨的十六屆五中全會(huì)提出促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略構(gòu)想以來，我國在基本公共服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行了大量的理論探索和實(shí)踐創(chuàng)新。當(dāng)前我國的基本公共服務(wù)體系建設(shè)仍處于政策選擇和制度完善中，基本公共服務(wù)制度框架雖已形成，但對(duì)各個(gè)參與主體的責(zé)任劃分還需要明確界定，各類參與主體的角色和參與方式需要進(jìn)一步明確。按照十八大的戰(zhàn)略部署，從新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，綜合考慮我國人口規(guī)模、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別和群體差別等因素，加快形成可持續(xù)和人民滿意的基本公共服務(wù)體系，必須在創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式上下功夫。
制定嚴(yán)格的政策法規(guī)，確保社會(huì)組織和企業(yè)購買政府公共服務(wù)的財(cái)務(wù)透明化。
政府和私人部門、非營利組織的合作依賴于參與者的積極合作，要走出一個(gè)誤區(qū)：這種合作僅僅是一個(gè)零和游戲，一方的參與意味著另一方的削弱，事實(shí)上它需要強(qiáng)有力的政府私人部門和強(qiáng)有力的非營利組織。
一是公益性較強(qiáng)的非基礎(chǔ)性公共服務(wù)，除目前必須由政府直接投資舉辦外，可以通過向社會(huì)投資者公開招標(biāo)項(xiàng)目法人，通過財(cái)政補(bǔ)貼、PPP模式（公私合營）、特許經(jīng)營、貸款貼息、優(yōu)惠政策等方式支持社會(huì)組織或其他社會(huì)力量舉辦。公益性較弱，以經(jīng)營性為主要特征的非基本公共服務(wù)，要在政府統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀調(diào)控下由社會(huì)組織、個(gè)人或其他社會(huì)力量舉辦，由市場調(diào)節(jié)供需關(guān)系，以滿足不同人群的多樣化需求。
二是建立政府與企業(yè)之間的契約關(guān)系，利用市場機(jī)制方法激發(fā)社會(huì)保險(xiǎn)的功能。鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司，諸如人壽保險(xiǎn)等營利機(jī)構(gòu)與社�；鸷献鳎罱ǚ⻊�(wù)平臺(tái)，解決政府經(jīng)費(fèi)不足、人員不足和管理不到位等問題，真正實(shí)現(xiàn)“管辦分開”，節(jié)省管理成本。
三是嚴(yán)格招投標(biāo)制度，要?jiǎng)?chuàng)造條件建立和完善有充分競爭機(jī)制的市場競爭，避免投標(biāo)過程走過場，項(xiàng)目外包中長官意志。逐步建立起發(fā)包方和承接方之間的契約關(guān)系，政府和企業(yè)、社會(huì)組織都要在平等基礎(chǔ)上遵守契約，任何一方不得隨意變更合同。
四是在缺乏招投標(biāo)環(huán)境情況下，可以直接委托或采取其他方式，關(guān)鍵是要公開、透明。對(duì)于社會(huì)組織和企業(yè)自身的管理，政府不應(yīng)當(dāng)直接干預(yù)，可以采取評(píng)估監(jiān)督等方式來實(shí)行間接管理。要制定嚴(yán)格的政策法規(guī)，確保社會(huì)組織和企業(yè)購買政府公共服務(wù)的財(cái)務(wù)透明化，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，尤其是對(duì)國家財(cái)政資金項(xiàng)目，更要嚴(yán)格管理。
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打造適應(yīng)扁平化公共服務(wù)需求的基層供給體系 |
提高基層政府提供公共服務(wù)的能力，必須解決地方財(cái)力不足問題。
一是從基層和面向居民出發(fā)，加強(qiáng)基層的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，不搞上下一般粗的管理體制機(jī)制。提高基層政府提供公共服務(wù)的能力，必須解決地方財(cái)力不足問題。針對(duì)基層政府改革的措施要多一些，人事制度要有突破，要進(jìn)一步調(diào)整和完善政府職能。
二是著力促進(jìn)公共資源向基層延伸。推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共資源城鄉(xiāng)均衡分布。國家應(yīng)在這方面加大投入。確保基層人員的工資和獎(jiǎng)金能夠反映出他們的地位和價(jià)值。
如何像30多年前通過完善市場體制來激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力來激發(fā)全體社會(huì)成員參與社會(huì)決策，參與提供公共服務(wù)的積極性，是新的發(fā)展必須面對(duì)的問題。
如何動(dòng)員社會(huì)中的非資本性資源——志愿服務(wù)和志愿者已經(jīng)成為不能回避的問題。
一是通過引入志愿機(jī)制，動(dòng)員更多的志愿服務(wù)資源作為非資本化資源投入到日益短缺的社會(huì)保障資源中去。通過倡導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持利他主義的文化價(jià)值把社會(huì)上的大量非資本化資源與有限的資本化資源有機(jī)結(jié)合起來，形成社會(huì)保障、社會(huì)福利和基本公共服務(wù)的新的資源組合。
二是以往的發(fā)展更多是以建立市場經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，把激發(fā)人們的經(jīng)濟(jì)活力擺在重要位置，充分發(fā)揮市場機(jī)制在配置資源中的作用。未來，科學(xué)發(fā)展是要在繼續(xù)發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制作用的同時(shí)，發(fā)揮與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)體制的作用，充分調(diào)動(dòng)廣大社會(huì)成員參與社會(huì)生活，解決社會(huì)問題，激發(fā)社會(huì)活力的作用。如何像30多年前通過完善市場體制激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力來激發(fā)全體社會(huì)成員參與社會(huì)決策，參與提供公共服務(wù)的積極性，是新的發(fā)展必須面對(duì)的問題。
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加強(qiáng)政府自身改革和創(chuàng)新 |
只有建立公共價(jià)值，才能避免公共利益部門化，部門利益?zhèn)�人化。
基本公共服務(wù)供給方式的實(shí)質(zhì)是政府創(chuàng)新。
一是對(duì)于承擔(dān)基本公共服務(wù)的政府部門必須加強(qiáng)公共價(jià)值教育，這是政府直接承擔(dān)基本公共服務(wù)供給的前提之一，只有建立公共價(jià)值，才能使公務(wù)人員克己奉公、清正廉潔，把公共利益擺在中心位置，避免公共利益部門化，部門利益?zhèn)�人化。
二是政府機(jī)構(gòu)必須確立契約意識(shí)，基層政府不能把屬地社會(huì)組織和企業(yè)當(dāng)做自己的嫻熟機(jī)構(gòu)，直接派發(fā)任務(wù)，以行政方式管理公共服務(wù)供給，要確實(shí)保證社會(huì)組織和企業(yè)的獨(dú)立法人地位，真正確立政府與企業(yè)和社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系。
三是要進(jìn)一步解放思想，打破傳統(tǒng)的行政思維方式，走出所謂的“橫向到邊、縱向到底”思維慣性。
四是建立全國平等委員會(huì)來對(duì)全國各級(jí)政府的收支情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間用于支持基本公共服務(wù)的財(cái)政收支平衡，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)和弱勢(shì)群體在發(fā)展中受益。
基本公共服務(wù)創(chuàng)新需要學(xué)習(xí)型政府和學(xué)習(xí)型公務(wù)員隊(duì)伍。
一是要進(jìn)一步制定政策，明確外包機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，細(xì)化外包機(jī)構(gòu)的選聘標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)外包機(jī)構(gòu)的全程監(jiān)管，加大對(duì)外包機(jī)構(gòu)違法的懲罰力度，提高違法成本，完善對(duì)外包機(jī)構(gòu)的考核機(jī)制，引入第三方評(píng)估。
二是合同外包既然是政府授權(quán)的，行政機(jī)關(guān)必然有責(zé)任對(duì)服務(wù)業(yè)企業(yè)和社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督和管理。在合同外包過程中，一定要明確政府和外包企業(yè)與社會(huì)組織的界限，明確約定公共服務(wù)的范圍，避免企業(yè)或社會(huì)組織越權(quán)。
三是不斷提升政府相關(guān)人員的知識(shí)和專業(yè)化水平�；竟卜⻊�(wù)創(chuàng)新需要學(xué)習(xí)型政府和學(xué)習(xí)型公務(wù)員隊(duì)伍。
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完善基本公共服務(wù)的績效評(píng)估機(jī)制 |
基本公共服務(wù)績效評(píng)估的公平性和公正性表現(xiàn)在基本公共服務(wù)均等化程度上。
國際經(jīng)驗(yàn)表明，有三種制度因素可以改進(jìn)公共服務(wù)績效：一是分權(quán)和向下游政府轉(zhuǎn)移基本公共服務(wù)職責(zé)責(zé)任。二是合理的人力資源管理。三是教育、衛(wèi)生部門，擴(kuò)大運(yùn)作規(guī)�？梢蕴岣咝�。從技術(shù)上來說，不斷采集有關(guān)公共服務(wù)的財(cái)政支出效率信息也非常重要。
績效的設(shè)計(jì)是服務(wù)外包的核心，因?yàn)橹挥型ㄟ^績效才能對(duì)投入與產(chǎn)出的關(guān)系以及資金使用、規(guī)制管理等制定出明確的政策，來刺激基本公共服務(wù)的供給。一是績效評(píng)估中的公平性，這是居民是否滿意的核心。基本公共服務(wù)績效評(píng)估的公平性和公正性表現(xiàn)在基本公共服務(wù)均等化程度上。二是要加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)供給效果的評(píng)估工作，進(jìn)一步建立和完善專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，設(shè)計(jì)合理可行的評(píng)估指標(biāo)，避免評(píng)估工作形式化和表面化，努力提高評(píng)估指標(biāo)的系統(tǒng)性和科學(xué)性。政府要組織專家對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估定級(jí)，按照相關(guān)規(guī)定，要求達(dá)到一定等級(jí)的社會(huì)組織才有資格承接政府的公共服務(wù)項(xiàng)目。要重點(diǎn)培育和扶持行業(yè)協(xié)會(huì)、公益慈善組織、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織。
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建設(shè)現(xiàn)代社會(huì)組織體制 |
通過完善促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的相關(guān)政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與基本公共服務(wù)的提供、管理和監(jiān)督。
如何使社會(huì)組織更好地發(fā)揮作用，能夠自立自強(qiáng)、自力更生，將是中國社會(huì)組織發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，這包括國務(wù)院已經(jīng)決定、目前正在分步推進(jìn)的事業(yè)單位改革。事業(yè)單位轉(zhuǎn)向公益性之后如何實(shí)現(xiàn)其社會(huì)目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展，這是改革目標(biāo)中最需要考慮和提出切實(shí)可行對(duì)策的。如何建立與事業(yè)單位目標(biāo)相適應(yīng)的社會(huì)文化環(huán)境和事業(yè)單位內(nèi)部的文化價(jià)值也不能忽視，沒有這樣一套文化價(jià)值與之相適應(yīng)，這項(xiàng)制度的改革會(huì)大打折扣。通過完善社會(huì)組織的管理法規(guī)，完善促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的相關(guān)政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)全社會(huì)，特別是社會(huì)組織積極參與基本公共服務(wù)的提供、管理和監(jiān)督。
開展針對(duì)流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)聯(lián)合生產(chǎn)流動(dòng)人口公共服務(wù)的滿足需要探索聯(lián)合生產(chǎn)的模式，即中央政府、輸入地政府和輸出地政府之間的聯(lián)合生產(chǎn)。
流動(dòng)人口公共服務(wù)的滿足需要探索聯(lián)合生產(chǎn)的模式，即中央政府、輸入地政府和輸出地政府之間的聯(lián)合生產(chǎn)。所謂的聯(lián)合生產(chǎn)包含兩層意思：一是中央政府與輸入地、輸出地政府三者聯(lián)合起來為農(nóng)民工的基本公共服務(wù)“買單”，具體各方的支出比例可以由三方政府協(xié)商，制定具體的責(zé)任細(xì)則。二是涉及到養(yǎng)老、教育等需要多方面公共服務(wù)來提供，尤其在分離人口仍然處于分離狀態(tài)時(shí)，更應(yīng)當(dāng)這樣。對(duì)于農(nóng)民工這一特殊的現(xiàn)象要從財(cái)政體制改革上給予考慮。
社會(huì)創(chuàng)新各級(jí)政府要從土地使用、稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等方面支持社會(huì)創(chuàng)新。
一是各級(jí)政府應(yīng)積極支持這樣的探索，在政策和法律上給予支持。對(duì)一些地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法應(yīng)及時(shí)推廣。
二是要?jiǎng)?chuàng)造條件吸引勞動(dòng)力進(jìn)入社會(huì)組織工作。
三是積極創(chuàng)造社會(huì)企業(yè)家成長和社會(huì)創(chuàng)新的社會(huì)環(huán)境，在政策、法律等方面給予支持。
四是創(chuàng)造適合社會(huì)企業(yè)家發(fā)展和社會(huì)創(chuàng)新的輿論環(huán)境。
五是從提高效率出發(fā)，鼓勵(lì)政府外包和社會(huì)組織借鑒市場方法從事非營利的公共服務(wù)活動(dòng)；從社會(huì)創(chuàng)新出發(fā)，鼓勵(lì)企業(yè)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，逐步發(fā)展出一個(gè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的公共領(lǐng)域，吸引更多的人就業(yè)。要大力培育社會(huì)企業(yè)家。
六是從目前對(duì)社會(huì)組織的能力建設(shè)、組織完善、項(xiàng)目開發(fā)等拓展到另外意義上的社會(huì)創(chuàng)新，即依托高等院校、研究機(jī)構(gòu)的研究組織和科研人員，借助他們的研究和思想，把社會(huì)企業(yè)家和社會(huì)工作人員結(jié)合起來，共同研究和解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域面臨的新問題，建立社會(huì)政策的實(shí)驗(yàn)室，在孵化器中大致經(jīng)過類似自然科學(xué)的“中試”環(huán)節(jié)后進(jìn)入實(shí)踐操作領(lǐng)域。充分發(fā)揮孵化器在應(yīng)對(duì)新時(shí)期社會(huì)問題中的創(chuàng)新作用。通過孵化器，把社會(huì)科學(xué)家的思想和研究成果轉(zhuǎn)化為政策建議，把社會(huì)工程師的技術(shù)轉(zhuǎn)化為政策設(shè)計(jì)，通過政府有關(guān)部門和社會(huì)工作者變成實(shí)際行動(dòng)。尤其要針對(duì)信息化技術(shù)帶來的一系列社會(huì)變革和社會(huì)問題進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)和政策創(chuàng)新。各級(jí)政府要從土地使用、稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等方面支持社會(huì)創(chuàng)新。
中國需要在基本公共服務(wù)和社會(huì)福利領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新。
與發(fā)達(dá)國家比較，中國在建設(shè)基本公共服務(wù)體系過程中面臨的突出問題：一是人口問題，二是規(guī)模問題。隨著時(shí)間的推移，要特別關(guān)注國家履行基本公共服務(wù)承諾的能力，也要妥善安排社會(huì)領(lǐng)域的財(cái)政支出，在這個(gè)問題上，中國更需要在基本公共服務(wù)和社會(huì)福利領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新。
為了避免走上福利國家的老路，必須從現(xiàn)在起，全面考慮現(xiàn)階段中國基本公共服務(wù)的內(nèi)涵和范圍是什么？在技術(shù)上如何計(jì)量中國的基本公共服務(wù)均等化？如何建立一個(gè)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)的財(cái)政體制？在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化過程中如何確保效率和公平的統(tǒng)一？這些問題不能回避。某種意義上，均等化是一把雙刃劍，既要看到它的優(yōu)勢(shì)，也要看到它的問題。