新型城鎮(zhèn)化與過去以
“造城運動”、房地產(chǎn)開發(fā)為特點的城鎮(zhèn)化有所不同，表現(xiàn)出一些新特點和新要求。它是人本城鎮(zhèn)化、市場城鎮(zhèn)化、文明城鎮(zhèn)化、特色城鎮(zhèn)化、綠色城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化、集群城鎮(zhèn)化和智慧城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，要警惕新一輪城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的認識與操作誤區(qū)。
我國城鎮(zhèn)化正處于由上半場向下半場轉(zhuǎn)折的加速階段。據(jù)國際經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化達到30%-70%時屬加速階段。2011年我國城鎮(zhèn)化水平為51.27%，正處于上半場向下半場轉(zhuǎn)折的中間點。加速階段的前半段是量的擴張階段，后半段是質(zhì)的提高階段，城鎮(zhèn)化雖然還將繼續(xù)向前推進，但是速度會有所下降。
近期城鎮(zhèn)化被賦予了新的歷史使命：擴大內(nèi)需、培育新增長點。一些地區(qū)、房地產(chǎn)商和資本市場投資者聞風(fēng)而動，紛紛拉起城鎮(zhèn)化大旗，想短線做一把。這不能不引起我們的警覺。新型城鎮(zhèn)化本是好事，若不注意引導(dǎo)，將可能在大投資、大拆大建、“造城運動”、房地產(chǎn)開發(fā)中誤入歧途，帶來難以估計的后果。
首先，我們必須清楚地界定，城鎮(zhèn)化=城市化+小城鎮(zhèn)發(fā)展，即城鎮(zhèn)化包含了城市化，并不是有些人所理解的城鎮(zhèn)化只是發(fā)展小城鎮(zhèn)，推進“就地城鎮(zhèn)化”。
新型城鎮(zhèn)化與過去的以大拆大建、大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、“造城運動”、房地產(chǎn)開發(fā)為特點的城鎮(zhèn)化有所不同，表現(xiàn)為如下一些新特點和新要求：
1.人本城鎮(zhèn)化
新型城鎮(zhèn)化的核心含義是人口城鎮(zhèn)化，即中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)的以推進農(nóng)民市民化為抓手的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化強調(diào)以人為本，以讓農(nóng)民變成新市民、提高城鎮(zhèn)人口在總?cè)丝谥械谋戎貫樘卣�，以使更多的農(nóng)民共享現(xiàn)代城市文明為目的。人本城鎮(zhèn)化要求政府和企業(yè)等讓出一部分利來解決進城農(nóng)民的收入、福利、教育和住房等問題，涉及收入和財富的公平分配問題。
2.市場城鎮(zhèn)化
新型城鎮(zhèn)化是在社會主義市場經(jīng)濟新制度下推進的城鎮(zhèn)化，與計劃經(jīng)濟體制下政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化不同。新型城鎮(zhèn)化強調(diào)尊重市場，尊重農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、自由遷徙權(quán)、自由擇業(yè)權(quán)、自由交易權(quán)，強調(diào)在公平競爭下讓人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動。政府只在城鎮(zhèn)規(guī)劃、公共服務(wù)、秩序維護等方面發(fā)揮作用，將城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等主要交給市場。
3.文明城鎮(zhèn)化
新型城鎮(zhèn)化旨在塑造新的城市文明，不斷提高城鎮(zhèn)的質(zhì)量和品質(zhì)，使城市文明不僅覆蓋城鎮(zhèn)，而且輻射到廣大農(nóng)村。新的城市文明要有新的生產(chǎn)方式和生活方式。僅僅趕農(nóng)民上樓是不夠的，更重要的是提升新市民的文明素質(zhì)。文明城鎮(zhèn)化還要求所有居民都有誠信、包容、公平等新文明素養(yǎng)。這是比高樓大廈、寬闊馬路等更重要的內(nèi)容。
4.特色城鎮(zhèn)化
新型城鎮(zhèn)化新在每個城鎮(zhèn)具有特色定位、特色人文、特色產(chǎn)業(yè)、特色品牌，而不是“千城一面”。在這一點上西方國家的特色城鎮(zhèn)建設(shè)值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。城鎮(zhèn)只有有特色，才有競爭力，只有有競爭力，才能可持續(xù)發(fā)展。
5.綠色城鎮(zhèn)化
推進新型城鎮(zhèn)化必須適應(yīng)全球綠色低碳發(fā)展的潮流，必須符合建設(shè)生態(tài)文明的要求。綠色低碳發(fā)展要貫穿到城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源供應(yīng)、市場流通、居民消費等各個方面。
6.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化
新型城鎮(zhèn)化要求統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)建設(shè)，不僅要實現(xiàn)城市現(xiàn)代化，也要實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。要求協(xié)調(diào)好人口城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)系，既要防止出現(xiàn)“城市病”，也要防止出現(xiàn)“農(nóng)村病”。要求將人口城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)銜接起來，有重點地建設(shè)新農(nóng)村，防止出現(xiàn)“空心村”等。
7.集群城鎮(zhèn)化
不僅產(chǎn)業(yè)要集群，而且城鎮(zhèn)也要集群。城鎮(zhèn)之間的集群，是城鎮(zhèn)分工協(xié)作的體現(xiàn)，可以提高城鎮(zhèn)的整體競爭力。城鎮(zhèn)集群化主要表現(xiàn)在城市群、城市圈、城市帶等的發(fā)展。不應(yīng)提以任何規(guī)模城市（大城市、中等城市、小城鎮(zhèn)等）為主，而應(yīng)提讓人口和要素自由流動，并自然形成城鎮(zhèn)集群體系。
8.智慧城鎮(zhèn)化
新型城鎮(zhèn)化要求適應(yīng)信息時代的要求，提高城鎮(zhèn)的質(zhì)量和品質(zhì)，建設(shè)智慧城市，大力發(fā)展城鎮(zhèn)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)。要求將城鎮(zhèn)化與信息化較好地結(jié)合起來，實現(xiàn)同步發(fā)展。要求建設(shè)好智能交通、智能建筑等，大大降低城鎮(zhèn)的通勤成本、交易成本等。
城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，不能單獨前行，需要具備市場化、公平化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等前提條件。
1.市場化
從歷史的經(jīng)驗來看，一般是先有“市”后有“城”，而不是相反。在有了農(nóng)業(yè)剩余后，人們拿出部分產(chǎn)品到市場交易，隨著市場交易的繁榮，有一部分人從農(nóng)業(yè)中分離出來，專門從事商業(yè)等。他們選擇有利于交易的地方集中居住，就有了早期的“城”。
中國改革開放以來的城鎮(zhèn)化之所以取得了比改革開放前大得多的成就，原因就在于改革開放后市場化得到了快速推進。但是中國目前的城鎮(zhèn)化仍然滯后于自身的工業(yè)化水平和城鎮(zhèn)化國際平均水平，原因也在于我國的市場化還沒有得到應(yīng)有的推進，需要繼續(xù)通過土地制度、財政制度、戶籍制度和城鄉(xiāng)分割福利制度改革等，消除城鎮(zhèn)化的制度障礙。
2.公平化
推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是使人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動。而人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的前提是農(nóng)民擁有與市民一樣的平等戶籍身份，以及公平的就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、福利保障權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等，城鄉(xiāng)之間的人才、技術(shù)、資金、土地等生產(chǎn)要素擁有公平的流動權(quán)利。市民擁有房產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民也應(yīng)擁有房產(chǎn)權(quán)，只有這樣農(nóng)民進城才可能有起碼的原始資本，才能解除部分后顧之憂。
3.工業(yè)化
農(nóng)村人口進城的一個基本前提是要有就業(yè)崗位，就業(yè)崗位的形成需要有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是工業(yè)化的題中之意。工業(yè)化不僅產(chǎn)生工業(yè)就業(yè)崗位，也通過促進城市服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位。沒有工業(yè)化或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城鎮(zhèn)化必定形成“貧民窟”、“臥城”、“空城”等“城市病”，影響社會穩(wěn)定。通過城鎮(zhèn)化培育新增長點一定要通過工業(yè)化這個橋梁。
4.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化
推進新型城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，必須通過農(nóng)業(yè)提供“糧食貢獻”、“原材料貢獻”、“勞動力貢獻”、“土地貢獻”、“外匯貢獻”等才能實現(xiàn)。只有當(dāng)農(nóng)業(yè)有了糧食剩余，人口城鎮(zhèn)化才有可能。只有當(dāng)農(nóng)業(yè)提供大量工業(yè)原材料，工業(yè)和城市發(fā)展才有可能。只有當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高到一定程度，產(chǎn)生出富余勞動力，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)才有源源不斷的后備軍。同樣，只有當(dāng)農(nóng)村土地生產(chǎn)率提高到一定程度后，才能騰出土地來發(fā)展城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。總之，新型城鎮(zhèn)化要想順利推進，只能建立在農(nóng)業(yè)逐步現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上。
1.推進新型城鎮(zhèn)化的正確路徑
推進新型城鎮(zhèn)化，一方面要通過一系列改革消除城鎮(zhèn)化的障礙：一是通過戶籍制度改革消除農(nóng)民進城的身份障礙；二是通過土地制度改革積累農(nóng)民進城的資本；三是通過福利制度改革使農(nóng)民成為真正的新市民；四是通過政府制度改革降低房價，降低農(nóng)民進城的門檻；五是通過教育制度改革讓進城農(nóng)民及其子女有更多的受教育機會，提升農(nóng)民人力資本。改革要先于城鎮(zhèn)建設(shè)，在以上改革不到位情況下，大規(guī)模推進城鎮(zhèn)建設(shè)，一定會使新型城鎮(zhèn)化誤入歧途，帶來嚴(yán)重的后果。
推進新型城鎮(zhèn)化，另一方面要夯實城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)：一是要加快推進市場化，除了推進上述一系列改革外，還要大力發(fā)展各種產(chǎn)品和生產(chǎn)要素市場，消除城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動的障礙；二是要推進工業(yè)化，大力發(fā)展先進制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，優(yōu)先發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，鼓勵農(nóng)民進城創(chuàng)業(yè)；三是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快消除農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度障礙，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推進農(nóng)業(yè)技術(shù)進步，提升農(nóng)民人力資本等。
2.新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃應(yīng)重點規(guī)劃什么
目前，國家有關(guān)部門正在制定全國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，這是好事，也非常及時。但好事一定要做好，不能誤導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展。最近，媒體上傳出城鎮(zhèn)化規(guī)劃涉及40萬億投資的信息，這是一個值得警惕的信號。
新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃不要將重心放在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃上，而要將重心放在人口城鎮(zhèn)化規(guī)劃上，應(yīng)重點規(guī)劃如下幾方面的內(nèi)容：一是多少農(nóng)民進城；二是進城農(nóng)民多長時間享受到與市民平等待遇；三是各級政府每年拿出多少財政收入解決進城農(nóng)民的福利保障待遇等；四是建設(shè)多少進城農(nóng)民能買得起或租得起的住房；五是為進城農(nóng)民提供多少新的穩(wěn)定就業(yè)崗位；六是讓出多少土地增值收益作為進城農(nóng)民的原始資本等。只有這樣的人本城鎮(zhèn)化規(guī)劃，才能將城鎮(zhèn)化引入到良性發(fā)展的軌道上來。
1.中國城鎮(zhèn)化的五大問題
改革開放以來，我們將城鎮(zhèn)化水平從17.9%提高到51.27%，每年以一個百分點的速度向前推進，這是一個不小的進步。但由于政府制度改革、考核制度改革、土地制度改革、戶籍制度改革、城鄉(xiāng)分割福利制度改革等相對滯后，現(xiàn)有城鎮(zhèn)化存在以下幾個問題。
一是政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化代替了市場主導(dǎo)城鎮(zhèn)化。
政府在城鎮(zhèn)化中成了萬能政府，無所不做。政府職能涉及城鎮(zhèn)規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)建設(shè)、人口控制、科教文衛(wèi)、環(huán)境保護、文化發(fā)展等各個方面。其實，有許多職能應(yīng)交給市場，政府應(yīng)主要為居民、企業(yè)創(chuàng)造良好的制度和政策環(huán)境，讓居民和企業(yè)自由選擇居住地、就業(yè)崗位和產(chǎn)業(yè)方向。在政府主導(dǎo)下，城鎮(zhèn)化往往成了政府實現(xiàn)自身政績的手段。
二是土地城鎮(zhèn)化代替了人口城鎮(zhèn)化。
城鎮(zhèn)化的核心應(yīng)是人口城鎮(zhèn)化或農(nóng)民市民化，實現(xiàn)農(nóng)民市民化意味著城鎮(zhèn)政府要拿出很大一筆財政收入來解決進城農(nóng)民的福利保障待遇，屬于政府“支出”。而將農(nóng)民的土地低價征用過來進行開發(fā)，地價成倍或成十倍上漲，然后再通過招拍掛轉(zhuǎn)給房地產(chǎn)開發(fā)商，可以獲得巨大的土地增值收益，以致成為碩果累累的“土地財政”，屬于政府“收入”。在現(xiàn)有的土地制度下，這一“收”一“支”無疑極大地推動了土地城鎮(zhèn)化替代人口城鎮(zhèn)化的進程。
三是現(xiàn)有城區(qū)現(xiàn)代化代替了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化。
城鎮(zhèn)化從本質(zhì)上說是城市文明不斷在城市生長、并不斷輻射農(nóng)村的過程，城鎮(zhèn)化不僅是城鎮(zhèn)單方面實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程，也是農(nóng)村同步實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程。但在我國長期實行城鄉(xiāng)分割體制、且高級別政府基本放在城鎮(zhèn)的情況下，城鎮(zhèn)化就演變成城鎮(zhèn)單方面的現(xiàn)代化，城市的樓越蓋越高，馬路越來越寬，設(shè)施越來越先進，而部分農(nóng)村則逐步衰落，越來越失去生產(chǎn)生活的吸引力。
四是農(nóng)民工城鄉(xiāng)兩棲的“半城鎮(zhèn)化”代替了農(nóng)民市民化。
與其他國家不同的是，我國在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了獨特的“農(nóng)民工”、“民工潮”、“城鄉(xiāng)兩棲”、“留守老人”、“留守兒童”、“半城鎮(zhèn)化”等現(xiàn)象。很多農(nóng)民長期在城鎮(zhèn)工作生活，但沒有城市戶口，不能享受與城市一樣的居民待遇，不得不在城鄉(xiāng)之間來回流動，帶來了一系列社會問題。這種現(xiàn)象根源于以戶籍制度、城鄉(xiāng)不平等福利制度等為表現(xiàn)的城鄉(xiāng)分割制度，極大地阻礙了農(nóng)民市民化的進程，降低了我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和品質(zhì)。
五是城鎮(zhèn)等級化代替了城鎮(zhèn)公平化。
與多數(shù)國家城市不分等級、公平競爭、自治不同的是，我國城鎮(zhèn)是分等級的，有直轄市、副省級市、地級市、副地級市、縣級市、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個等級。級別高的城鎮(zhèn)可以通過非市場交易的方式，從級別低的城鎮(zhèn)抽取資金、資源、人才等。這樣導(dǎo)致我國絕大多數(shù)城市規(guī)模與城鎮(zhèn)行政等級成正比，而不是與公平競爭力成正比，生產(chǎn)要素不是按經(jīng)濟區(qū)域分布，而是按行政區(qū)域和權(quán)力配置分布，扭曲了資源配置，降低了國家區(qū)域整體競爭力。
2.警惕新一輪城鎮(zhèn)化的認識與操作誤區(qū)
新一輪城鎮(zhèn)化正在撲面而來，筆者非常擔(dān)心，在現(xiàn)有體制改革（特別是政府制度改革、土地制度改革、財稅制度改革等）沒有得到應(yīng)有推進的情況下，新一輪城鎮(zhèn)化有可能陷入如下誤區(qū)，需要提前予以警示。
一是將城鎮(zhèn)化作為增加GDP的抓手，結(jié)果可能GDP上去了，但民生下去了。
城鎮(zhèn)化本是一個自然的歷史過程，是市場化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的結(jié)果。盡管它也會反過來促進市場化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但是有限的。城鎮(zhèn)化可以擴大內(nèi)需、培育新增長點，但要通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加就業(yè)和收入去實現(xiàn)。當(dāng)各級政府將城鎮(zhèn)化作為一個擴大內(nèi)需、增加GDP的抓手后，城鎮(zhèn)化將更多地體現(xiàn)政府和官員的意志，而不是農(nóng)民、市民和企業(yè)的意志，結(jié)果很可能GDP上去了，但以就業(yè)、收入、福利為內(nèi)容的民生沒有相應(yīng)上去，甚至反而相對下來了。
二是將城鎮(zhèn)化作為大搞“造城運動”的手段，結(jié)果可能新城涌現(xiàn)了，但農(nóng)村衰落了。
目前，我國各地的“園區(qū)熱”、“集聚區(qū)熱”、“新區(qū)熱”、“試驗區(qū)熱”、“國家規(guī)劃區(qū)熱”持續(xù)不減，原因主要有：有利于增加GDP和財政收入；有利于爭取優(yōu)惠政策；有利于設(shè)置更多的機構(gòu)，安置更多的干部等。在新一輪城鎮(zhèn)化刺激下，現(xiàn)有體制下的各級地方政府及園區(qū)管理機構(gòu)很可能將這些區(qū)域包裝成推進新型城鎮(zhèn)化的平臺和項目，大舉借債，將區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)的主要資源集中到這些區(qū)域，大搞“造城運動”，結(jié)果大量新城拔地而起，但因周邊農(nóng)村失血過多，反而相對衰落了。
三是將城鎮(zhèn)化作為建設(shè)“形象工程”的手段，結(jié)果可能形象起來了，但民心下去了。
中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)要提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。這無疑是一個正確的方向。但城鎮(zhèn)化質(zhì)量絕不限于集約、智能、綠色、低碳，更重要的城鎮(zhèn)化質(zhì)量應(yīng)是城鎮(zhèn)公平制度、城鎮(zhèn)文明水平、城鎮(zhèn)人口素質(zhì)、城鎮(zhèn)福利保障水平、城鎮(zhèn)下水道建設(shè)水平等。但在現(xiàn)有政府體制和政績考核制度下，很有可能很多地方將提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量理解為將樓蓋得更高更豪華一些，將馬路修得更寬一些，將地鐵建得更超前一些，將城市廣場修得更大一些。結(jié)果必然是形象起來了，但民心下去了。
四是將城鎮(zhèn)化作為發(fā)展房地產(chǎn)的手段，結(jié)果可能房價起來了，但內(nèi)需下去了。
若是真正推進以農(nóng)民市民化為內(nèi)容的新型城鎮(zhèn)化，則對房地產(chǎn)并非福音，因為要讓農(nóng)民進得起城，必須降低房價，要讓進城農(nóng)民有更多的進城經(jīng)營資本，政府和開發(fā)商必須讓利，提高農(nóng)民在土地增值收入分配中的比重。但近期房地產(chǎn)市場和資本市場的反應(yīng)，顯然不是按此方向理解新型城鎮(zhèn)化，而是在相反方向上理解，都認為推進新型城鎮(zhèn)化意味著房地產(chǎn)大發(fā)展的機會來了，于是房價明顯反彈，股市上與城鎮(zhèn)化有關(guān)的行業(yè)和企業(yè)股價大幅上升。這意味著很多人已將新型城鎮(zhèn)化作為發(fā)展房地產(chǎn)的手段。隨著房價的繼續(xù)上升，城市現(xiàn)有居民和進城農(nóng)民的購買力進一步下降，結(jié)果新型城鎮(zhèn)化不僅沒有起到擴大內(nèi)需的作用，反而造成了內(nèi)需的下降。