近日，中國社科院和聯(lián)合國人居署聯(lián)袂完成的《城市化進程中低收入居民住區(qū)發(fā)展模式探索——遼寧棚戶區(qū)改造經(jīng)驗》在京發(fā)布。該報告認為，遼寧棚戶區(qū)改造成功解決了資金瓶頸和土地難題，接近97%的居民都擁有了完全產(chǎn)權(quán)住房。
　　報告指出，肇始于2005年的遼寧省棚戶區(qū)改造工程，遼寧省各級政府堅持以市場為主渠道，構(gòu)建多元化的融資渠道，解決了資金難題。
　　棚戶區(qū)改造初期，短期內(nèi)需要大量的資金。遼寧省各級政府多方籌措資金，開辟多種融資渠道。遼寧出臺“九條”政策從社會融資，成功地解決了資金短缺的問題。在2005年至2011年，社會融資為棚戶區(qū)改造提供了穩(wěn)定的資金。遼寧省棚改的融資渠道概括起來就是“九個一塊”，即“政府補貼一塊、政策減免一塊、企業(yè)籌集一塊、個人集資一塊、市場運作一塊、銀行貸款一塊、社會捐助一塊、單位幫助一塊、工程節(jié)省一塊”。“九個一塊”可以概括為政府渠道、市場渠道和社會渠道三大類，政府渠道包括政府補貼和政策減免兩大部分，市場渠道包含企業(yè)籌集、個人集資、部分項目和土地的市場化運作、銀行貸款和工程節(jié)約等，社會渠道主要是社會捐助和單位幫扶。在“政府+市場+社會”的融資架構(gòu)中，政府渠道資金占比大約是38.67%、社會渠道資金權(quán)重大約是5%，市場渠道資金權(quán)重大約是56.33%。其中，市場資金中由政府通過市場化運作獲得的資金占比是5.63%～11.27%，由參與企業(yè)通過市場化運作獲得的資金占比36.33%～46.33%。
　　2005—2010年，遼寧省各級政府為棚戶區(qū)改造融資732.46億元，政府財政支出發(fā)揮了撬動市場資金的“杠桿”作用，而市場資金則發(fā)揮著主要作用。棚改初期，由于財政收入不足，政府負債嚴重。經(jīng)過幾年的市場運作，許多城市通過出售棚戶區(qū)改造的土地，財政收入顯著增加。2011年，遼寧省財政收入是2641億元，是2004年的五倍。政府的債務也按計劃償付。這種融資模式激活了資本在企業(yè)和公共財政資金間流動。
　　報告負責人倪鵬飛指出，遼寧棚戶區(qū)改造土地紅利功不可沒。所謂“土地紅利”，是指土地資本化所得到的紅利，主要是指土地運作以及資本化所獲的增值收益。土地紅利不但與中國的發(fā)展與改革如影相隨，而且在未來較長的時期內(nèi)仍然是我國加快工業(yè)化和城市化進程的積累資金。政府通過合理使用這些土地紅利可以不斷改善城鄉(xiāng)各方面的基礎設施，反過來土地增值的再投入又可以對土地增值起到正的反饋作用，從而一個可持續(xù)的良性循環(huán)推動著中國工業(yè)化和城市化的發(fā)展。
　　最為關鍵的是土地紅利的分配與共享，低收入住區(qū)土地資本化中，要使得居民分享土地增值收益，最大化的讓利于民，才能利用“土地紅利”圓了低收入者的住房夢。遼寧棚戶區(qū)改造土地運作的實例，為用好“土地紅利”，圓低收入者的住房夢，提供了一個經(jīng)典范例和標本樣板。
　　報告認為，遼寧棚改土地運作中，主要有以下經(jīng)驗做法：一，土地劃撥，以商補住。采取土地劃撥和出讓相結(jié)合的土地供應方式，并把土地出讓所獲土地收益用以支持棚戶區(qū)改造項目，另外，在新建回遷小區(qū)內(nèi)安排部分商業(yè)開發(fā)用地，完善棚改新區(qū)商業(yè)和公共服務功能，同時籌集資金反哺棚改新區(qū)建設。二，市場運作，確權(quán)于民。遼寧省棚戶區(qū)改造堅持因地制宜，在加強政府調(diào)控的同時，發(fā)揮市場機制配置土地資源的基礎性作用，確保棚戶區(qū)土地的高效開發(fā)。三、政府主導、市場運作的遼寧棚改實施了一系列讓利于民的做法。四、遼寧棚戶區(qū)改造在土地供給、開發(fā)、安置等方面都有相應的土地政策，保障棚改的順利進行。
　　遼寧棚改后，接近97%的居民都擁有了完全產(chǎn)權(quán)住房，戶均居住面積增加到改造后的56.6平方米。因此，用“土地紅利”圓低收入者的住房夢，政府讓“利”于民是前提，運用政府主導、市場運作的靈活土地運作模式是關鍵，統(tǒng)籌規(guī)劃土地資源是保障，保障民權(quán)為本是低收入住區(qū)治理的核心價值。
　　美國國家公共管理科學院院士愛德華·布萊克利認為，遼寧的實施辦法是以政策為驅(qū)動力，通過棚戶區(qū)改造工程增強工業(yè)生產(chǎn)能力，促進城市的繁榮；而不是遷移重建。棚戶區(qū)改造的主要要點包括：
　　首先，改造老城市并使其現(xiàn)代化，為今后的人口提供有效的空間，至少與現(xiàn)在人口的增長保持平衡；其次，通過增強欠發(fā)達地區(qū)的競爭能力，縮小不同地區(qū)不同人們之間不可避免的收入差距。這就意味著集中精力貫徹棚戶區(qū)改造政策，并在大規(guī)模的城市建設中選擇每一區(qū)域的棚戶區(qū)改造項目；第三，建立土地市場，這有助于強化地方和國家投資改造礦山和老工業(yè)基地的力度。投入啟動資金清理土地，然后出售這些土地供建設住宅和其他的項目。這樣可以留住當?shù)鼐用癫⑶覝p少發(fā)展的不平衡；第四，在新居民區(qū)，培訓原有無技能或低技能的工人，增加他們的收入。