近日，國(guó)務(wù)院通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》，該草案對(duì)于現(xiàn)行的農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行了修改，主要內(nèi)容是提高征地補(bǔ)償數(shù)額，提高額度可能至少為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的10倍。我們認(rèn)為，這不僅對(duì)于短期保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、提高農(nóng)民收入具有積極作用，也將為新型城鎮(zhèn)化開(kāi)展鋪平道路。
現(xiàn)行土地管理法是2004年修訂的，其中對(duì)于農(nóng)地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，如第47條指出：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍�！�
在近年來(lái)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)引發(fā)土地價(jià)格不斷上漲之際，全國(guó)土地平均出讓價(jià)格從2004年的329元/平方米上升到2011年的943元/平方米。由于農(nóng)作物價(jià)格增速嚴(yán)重落后，2004-2011年糧食價(jià)格僅上漲56%，農(nóng)民從土地征收中獲得的利益也就更加微薄。按照2011年的水平，農(nóng)民平均的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只有26元/平方米，在征地收益中獲得比例只有3%左右，這也使得農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增速嚴(yán)重滯后。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入占農(nóng)民純收入的比例僅從2004年的1.9%上升至2011年的2.3%，遠(yuǎn)小于城鎮(zhèn)居民的改善程度，后者比例從2004年的1.6%上升至2011年的2.7%。這也拉大了我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距水平，抑制了我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需。
如果將土地征收標(biāo)準(zhǔn)提高10倍，意味著若以2011年我國(guó)土地出讓金額31500億元為例，農(nóng)民將多增加7800億元，農(nóng)民年均人均收入多增加1157元，我國(guó)的城鄉(xiāng)收入比也將從目前的3.4倍大幅下降至2.9倍，城鄉(xiāng)收入分配也會(huì)更加公平，有利于提振目前疲軟的內(nèi)需。
當(dāng)然，僅將征地補(bǔ)償數(shù)額提高也仍是權(quán)宜之計(jì)，應(yīng)該看到，即使在征地補(bǔ)償數(shù)額提高后，也仍然會(huì)存在以下問(wèn)題：由于仍是地方政府主導(dǎo)土地征收，農(nóng)民在此過(guò)程中仍處于被動(dòng)地位，權(quán)益也容易受到侵犯；農(nóng)民補(bǔ)償大幅增加無(wú)疑增加了地方政府的征地成本，地方政府為了彌補(bǔ)成本，就更有動(dòng)力推高土地價(jià)格，這對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展顯然是不利的，也會(huì)進(jìn)一步加大城市化的成本；統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)我國(guó)不同地區(qū)的實(shí)際情況，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于土地級(jí)差地租高，因此能承擔(dān)更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)則難以承受較高的標(biāo)準(zhǔn)。
因此更合適的方法是賦予農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織用地交易主體的地位，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地上市交易。十八大報(bào)告指出：“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。這意味著農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)同地、同權(quán)，將是未來(lái)幾年的發(fā)展目標(biāo)。
根據(jù)我國(guó)漸進(jìn)式改革的經(jīng)驗(yàn)，在總結(jié)近年來(lái)廣東、成都、安徽等地的經(jīng)驗(yàn)上，更多條件成熟的地區(qū)將會(huì)實(shí)施農(nóng)地直接入市，十八大提出的“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”的目標(biāo)也會(huì)漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)。
無(wú)論是農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，還是農(nóng)地直接入市等土地改革措施都會(huì)從以下方面更好地推動(dòng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
第一，直接制約當(dāng)前地方政府低價(jià)圈地用以大造城市的沖動(dòng)，有利于糾正地方政府土地低效使用導(dǎo)致目前土地城鎮(zhèn)化嚴(yán)重快于人口城鎮(zhèn)化的局面，從而促進(jìn)土地高效、集約型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
第二，抑制粗放型工業(yè)化的擴(kuò)張空間，糾正目前工業(yè)化過(guò)度超前城鎮(zhèn)化的局面，促使更多的制造業(yè)生產(chǎn)采取節(jié)約土地的手段，如提高集約化生產(chǎn)程度、產(chǎn)業(yè)集群化生產(chǎn)等。這不僅有利于十八大提出的新型工業(yè)化發(fā)展，也更有利于推進(jìn)以城市群為特征的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。
第三，這些直接增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益的措施還將使農(nóng)民更愿意主動(dòng)融入城市生活，變成真正的“市民”，從而改變目前我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于常住人口城鎮(zhèn)化的局面，而城鎮(zhèn)化對(duì)內(nèi)需增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用也將更充分體現(xiàn)。
第四，加快當(dāng)前地方政府土地財(cái)政體系的瓦解。近年來(lái)由于土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，地方政府從土地轉(zhuǎn)讓中獲得的凈收益越來(lái)越�。�2010年我國(guó)土地凈收益為15534億元，2011年為9536.27億元，而財(cái)政部預(yù)計(jì)2012年只有7595億元。土地改革措施導(dǎo)致的農(nóng)地征收成本提高，還將加快地方政府土地凈收益減少的進(jìn)程，迫使他們逐步放棄土地財(cái)政，開(kāi)拓更多元化的財(cái)源。例如，地方政府將對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地入市征收土地增值稅、開(kāi)征房產(chǎn)稅等，這一財(cái)政本源的回歸也將促使地方政府專心優(yōu)化本地投資環(huán)境，提升本地公共服務(wù)水平，從而真正有利于“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。