住房問題是城市化進(jìn)程加速發(fā)展階段出現(xiàn)的新問題。城市化推動各類資源迅速向城市集中，房價隨之上漲，其漲幅之大、漲速之快，令中低收入家庭望著收入與房價之間逐漸拉大的“鴻溝”興嘆，其中部分家庭的基本居住需求長期得不到滿足。一般來說，在市場“無形之手”調(diào)節(jié)出現(xiàn)“失靈”的前提下，政府要通過一系列制度、政策安排等“有形之手”來糾正，以滿足社會公共需要。對于住房市場失靈，政府的“有形之手”指向何方將最有效率？答案是從公共管理和公共福利的角度出發(fā)，在保障性安居工程的基礎(chǔ)上，加速構(gòu)建公共住房體系，全面、有效地保障中低收入者的基本居住需求。
從規(guī)范的角度，要求公共住房體系應(yīng)與商品房相區(qū)別，其核心要素是：以政府為主導(dǎo)，滿足居民的基本居住需求。可將其定義為：主要由政府出資開發(fā)、收購并管理運營，輔以減稅、補貼等手段鼓勵個人、企業(yè)或非盈利機構(gòu)參與提供房源，出租或出售給中低收入家庭，分別滿足“住有所居”和“居有所屋”兩類基本居住需求。
公共住房體系應(yīng)強調(diào)層次性，為住房困難程度不同的家庭實行不同的住房保障。這就要求綜合考慮家庭支付能力、人口、居住條件等相關(guān)要素，劃分基本居住需求的層次，以此為依據(jù)構(gòu)建多層次的公共住房體系。還需看到，由于各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、住房市場狀況差異較大，基本居住需求層次的劃分標(biāo)準(zhǔn)、公共住房體系分配方式的確定應(yīng)因地制宜，不能“一刀切”。
從我國具體情況來看，2008年開始的保障性安居工程建設(shè)，為公共住房體系搭建起基本框架，可以概括為三類、五個層次：第一類是租賃性保障房，包括廉租房和公租房兩個層次；第二類是購置型保障房，包括經(jīng)濟適用住房和限價房兩個層次；第三類是改善性保障房，主要是棚戶區(qū)改造住房。這為滿足全民基本居住需求打下了基礎(chǔ)。
在搭建起公共住房體系的基本框架之后，如何提供充足的房源來滿足龐大的需求，是一個突出難題。通盤考慮之后發(fā)現(xiàn)，只能從增量和存量兩個方面來做文章。
增量方面，主要靠政府出資建設(shè)和收購房源解決，在財力緊張的前提下，還有必要通過稅收減免、行政事業(yè)性收費優(yōu)惠、土地出讓金減免等方式鼓勵企業(yè)、個人、非盈利機構(gòu)提供房源，或者要求在商品住房建設(shè)中配建保障性住房。對于那些由社會提供、納入公共住房體系的住房，需給予相應(yīng)的財政支持，包括在建造、維護和運作環(huán)節(jié)進(jìn)行補貼、對租金收入提供稅收優(yōu)惠、對租金損失給予補貼等等，從而降低供給成本，增加供給數(shù)量。
存量方面，主要是想方設(shè)法讓現(xiàn)有房源能夠順暢地循環(huán)流動起來，這就要求科學(xué)設(shè)計公共住房體系的分配原則并嚴(yán)格遵守。在分配原則設(shè)計方面，應(yīng)將目標(biāo)定位在僅滿足“住有所居”的最低需求和“居有所屋”的中低需求�；谶@一目標(biāo)定位，要求公共住房的標(biāo)準(zhǔn)與商品房拉開顯著差距，并且規(guī)定享受公共住房保障期間不能購買商品房，經(jīng)濟適用房和限價房不允許在市場上交易，只能申請政府回購。在嚴(yán)格遵守這一原則的基礎(chǔ)上，還要制定不同層次公共住房的申請資格并負(fù)責(zé)甄別，制定有效的退出機制并負(fù)責(zé)動態(tài)監(jiān)控和執(zhí)行。這樣，公共住房體系既能夠?qū)Ω采w所有人群，又能夠重點保障低收入者，讓高收入者不愿擠入公共住房體系，自動放棄“搭便車”行為而選擇商品房，還能夠讓那些支付能力和住房條件發(fā)生改變的家庭無障礙地進(jìn)入相對應(yīng)的住房保障層次。
需要注意的是，雖然解決房源供給問題應(yīng)首選較為“省錢”的存量房源，不應(yīng)過于追求新建和收購，但是在公共住房體系建立初期，各類房源供不應(yīng)求，政府理應(yīng)加大資本性投入，當(dāng)供求接近平衡時，則要適時縮減資本性支出增加經(jīng)常性支出，重點保障公共住房體系的循環(huán)運行。
當(dāng)前，可以在上述公共住房體系分配原則的基礎(chǔ)上作如下規(guī)定：
一是對于喪失購買商品房能力的人(如孤老、孤殘、孤病者)，政府直接分配給他們公共住房，僅賦予其使用權(quán)，待其因死亡、被納入社會福利體系、慈善機構(gòu)或個人接納后，由政府收回。
二是對于居住條件最差且有收入能力的家庭，政府提供廉租房，在收入達(dá)到一定水平之前，由政府負(fù)擔(dān)租金，隨其收入增加，政府的補貼逐漸減少或?qū)嵭凶饨鸷藴p，直至自行負(fù)擔(dān)廉租房租金。當(dāng)不再滿足廉租房租住條件時，由政府收回。
三是對于居住條件超過廉租房適用對象但仍無力購買商品房的家庭，政府提供公租房，或提供以公租房租金為基礎(chǔ)、市場租金一定比例為限額的租金補貼，公租房的住房標(biāo)準(zhǔn)和租金均超過廉租房。
四是對于居住條件超過公租房適用對象但無力購買商品房的家庭，提供經(jīng)濟適用房供其購買，經(jīng)濟適用房的面積等房屋標(biāo)準(zhǔn)與廉租房一致，以成本定價，購買家庭擁有產(chǎn)權(quán)。
五是對于居住條件超過經(jīng)濟適用房適用對象但仍無力購買商品房的家庭，提供限價房供其購買，限價房的面積等房屋標(biāo)準(zhǔn)與公租房一致，以高于成本、低于市場價定價，購買家庭擁有產(chǎn)權(quán)。
六是棚戶區(qū)改造住房由政府補與家庭出資相結(jié)合的方式建造，改善原有居住條件，產(chǎn)權(quán)仍歸屬家庭。
構(gòu)建公共住房體系，大部分資金要靠公共財政提供，所以如何提高資金效率實現(xiàn)有限財力與最大支持相對應(yīng)，是加速推進(jìn)公共住房體系構(gòu)建需要深入思考的問題。
隨著住房制度改革的發(fā)展，我國住房保障的財政支持也經(jīng)歷了一系列的發(fā)展變化：在資金來源上，從單一的財政資金向多元化發(fā)展，逐漸探索利用住房公積金閑置資金、企業(yè)債券融資、融資平臺融資等渠道；在財政資金投入上，從政策主導(dǎo)、資金投入缺乏保障，到制定和實施住房保障投資計劃、形成相對穩(wěn)定的財政投資安排；在財政手段的運用上，從單一的資金投入發(fā)展為支出、稅收、政府性基金等調(diào)節(jié)手段以及績效評價等監(jiān)督管理手段綜合運用，從需求單向調(diào)節(jié)發(fā)展為供給、需求雙向調(diào)節(jié)，從直接調(diào)節(jié)發(fā)展為直接、間接調(diào)節(jié)相互補充、形成合力。
由于住房類別不同，公共財政的支持方向也有所不同。在廉租房層面，主要承擔(dān)建設(shè)、收購房源和向租戶提供貨幣補貼的資金支持。在公租房層面，主要承擔(dān)政府建設(shè)部分的資本投入和企業(yè)及其他機構(gòu)投資建設(shè)部分的財政貼息、土地出讓金減免等。在經(jīng)濟適用房層面，主要向開發(fā)商提供政策支持，包括：用地通過行政劃撥，免收土地出讓金；多項稅費的減免；承擔(dān)優(yōu)惠貸款的相關(guān)成本；部分環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用等等。在限價房層面，規(guī)定對限價房優(yōu)先土地供應(yīng)，并在受益調(diào)節(jié)和價格補貼方面有作為的空間。在棚戶區(qū)改造層面，以企業(yè)和個人出資為主，財政提供適當(dāng)補助。此外，財政還參與住房公積金的監(jiān)管和增值收益分配，專用于住房保障。
雖然公共財政對公共住房體系構(gòu)建給予了廣泛的支持，支持規(guī)模不斷擴大，支持方式不斷改進(jìn)，但在資金使用效率方面還沒有引起足夠的重視。提高財政資金效率需要著重解決三個問題：一是保持低水平支持，實現(xiàn)這項民生支出的公平和效率的雙重目標(biāo)。二是將受益者選擇的空間壓到最低，最大化避免不滿足條件的家庭“搭便車”現(xiàn)象。三是解決住房分配和退出環(huán)節(jié)信息不對稱帶來的資金效率損失，并防止地方采取抬高本地建筑成本、壓低公共住房需求等方式，降低中央專項補貼的使用效率。
解決上述問題，關(guān)鍵是要把握以下兩點：
第一，準(zhǔn)確測算住房需求和家庭支付缺口，以此為依據(jù)進(jìn)行財政投入，實現(xiàn)財政資金總量控制。一是準(zhǔn)確測定公共住房體系各層次的房源需求，掌握可動用的住房存量，在此基礎(chǔ)上，測定增量成本，即新建和收購住房的相關(guān)成本。二是掌握各類公共住房適合實物保障和貨幣補貼的家庭支付缺口。三是以此為據(jù)進(jìn)行財政資金總量和結(jié)構(gòu)安排，編制各級政府預(yù)算并嚴(yán)格執(zhí)行。
第二，建立和完善相關(guān)制度，減少無效和低效支出。一是建立公共住房體系“內(nèi)部循環(huán)”制度。禁止出售或轉(zhuǎn)租納入公共住房體系的所有住房，只能由政府回收，或按照規(guī)定的價格由政府回購，再分配給其他符合條件的家庭，實現(xiàn)已有房源不斷地循環(huán)利用。二是建立公共住房財政資金使用情況的追蹤問效制度。各級財政部門可通過財務(wù)報告、建立住房保障資金管理信息系統(tǒng)的方式追蹤問效，上級財政部門對下級財政部門可通過調(diào)查和檢查的方式追蹤問效。同時，輔以建立住房保障家庭收入、住房條件等相關(guān)信息的動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，保證公共住房的分配公平，退出順暢，清除“搭便車”的土壤。三是建立公共住房財政資金回流機制。購置型保障房能夠加速資金回流，租賃性保障房能保證持續(xù)穩(wěn)定的資金回流，回流資金包括廉租房和公租房的租金、經(jīng)濟適用房、限價房的售房款等等。此外，還可以在公共住房小區(qū)配建商業(yè)設(shè)施，從商業(yè)租金和服務(wù)費中獲得回流資金，實現(xiàn)公共住房體系發(fā)展與財政增收、公共服務(wù)供給相得益彰。四是建立維修基金。防止在公共住房體系運行一段時間之后，維修成本將迅速增加給財政帶來沖擊。
此外，還可以嘗試提高財政資金效率的多種辦法。例如，在準(zhǔn)確計算受益家庭承擔(dān)的比例和財政補貼的比例基礎(chǔ)上，為了確保財政補貼用于住房消費，可以住房券的形式發(fā)放，在使用住房券時規(guī)定支付比例。如果規(guī)定住房券最多能支付85%的房租，那么剩余的15%必須由家庭自行支付。再如，借鑒德國的儲蓄獎勵制度，建立公積金獎勵制度：為沒有公積金保障的非在職職工設(shè)立公積金，由個人繳存和財政補貼兩部分組成，自愿參加，對超過一定數(shù)額的公積金繳存，由財政給予一定比例的獎勵，存入公積金賬戶，在使用公積金購房時，還享受貸款和稅費優(yōu)惠。這樣可以引導(dǎo)家庭將閑散資金積累起來用于購房，有效發(fā)揮財政資金的杠桿作用，減輕公共住房體系的壓力。