近年來，一些國外機構(gòu)不時以中國地方政府存在巨額債務危機為由發(fā)表看空中國經(jīng)濟的言論，而當前歐元區(qū)國家仍然在持續(xù)了近三年的歐債危機中苦苦煎熬，何時走出尚未可知。為準確了解中國經(jīng)濟的健康狀況，了解可能產(chǎn)生沖擊的來源及強度，給我國探討對策提供基本依據(jù)，在近日由中國社會科學院調(diào)查與數(shù)據(jù)信息中心和金融研究所在北京聯(lián)合主辦的“中國社會科學論壇——中國國家資產(chǎn)負債表分析研討會”上，中國社會科學院副院長、學部委員、中國社科智訊首席經(jīng)濟學家李揚發(fā)布了2000～2010年中國主權資產(chǎn)負債分析報告。他說，我國經(jīng)濟基本沒可能發(fā)生主權債務危機，但需要警惕資產(chǎn)錯配風險和或有債務風險，而化解風險的根本手段還是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。
李揚首先指出，歷史上的全球經(jīng)濟危機多有國際債務危機相伴。隨著經(jīng)濟全球化逐步深入以及經(jīng)濟活動日趨金融化，債務危機更構(gòu)成全球經(jīng)濟危機的基本要素。因此，追索危機產(chǎn)生的根源，分析危機蔓延的進程，研討解救危機的措施，我們必須撩開層層面紗，追溯到危機國家之資產(chǎn)、負債狀況及其動態(tài)平衡關系上。
“國家資產(chǎn)負債表的主要功能，就是用精心設計的理論框架、一系列定義清晰的概念和一整套處理數(shù)據(jù)的科學方法，表列整個國家的‘家底’，并揭示主要經(jīng)濟活動之間的對應關系。這個框架不僅有助于我們準確把握國家經(jīng)濟的健康狀況，了解可能產(chǎn)生沖擊的來源及強度，而且，在危機期間，它更可為政府探討對策空間提供基本依據(jù)�！崩顡P說。
李揚表示，中國的主權資產(chǎn)主要包括六項，即：國有經(jīng)營性資產(chǎn)、國有非經(jīng)營性資產(chǎn)、政府所擁有的資源性資產(chǎn)、對外主權資產(chǎn)、全國社會保障基金國有資產(chǎn)、政府在中央銀行的存款。中國的主權負債也主要包括六項，即：中央政府的債務，包括內(nèi)債和外債、各政府部門和政策性機構(gòu)所發(fā)行的有財政擔保的債券、地方政府債務、國有企業(yè)債務、以金融不良資產(chǎn)及其轉(zhuǎn)化形式存在的或有負債、以隱性養(yǎng)老金債務為主的社會保障基金缺口。
“通過對以上各個部分主權資產(chǎn)和主權負債進行加總，我們可以計算得到各年度中國主權資產(chǎn)和主權負債以及相應的政府或主權凈值”，李揚進一步解釋，2000-2010年這11年來，中國主權資產(chǎn)和主權負債都呈擴張的態(tài)勢，而主權資產(chǎn)的增幅要高于主權負債，從而，我國政府凈值的規(guī)模一直處于不斷增長之中。
按寬口徑匡算，2010年中國主權資產(chǎn)凈值為69.6萬億。但考慮到行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)變現(xiàn)能力很差，以及國土資源性資產(chǎn)的使用權也不可能一次性全部轉(zhuǎn)讓，因此，以窄口徑來統(tǒng)計，即扣除行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，并以2010年的土地出讓金2.8萬億替代國土資源性資產(chǎn)44.3萬億，從而主權資產(chǎn)將由142.3萬億減少到93萬億。這樣一來，窄口徑的主權資產(chǎn)凈值為20萬億左右�！盁o論寬口徑還是窄口徑，中國的主權資產(chǎn)凈額為正。這表明中國政府擁有足夠的主權資產(chǎn)來覆蓋其主權負債�！崩顡P說。因此，相當長時期內(nèi)，中國發(fā)生主權債務危機的可能性極低；但包括養(yǎng)老金缺口在內(nèi)的或有負債風險值得關注。
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迅速發(fā)展背景下的資產(chǎn)負債表擴張 |
李揚指出，2000-2010年，中國的國家資產(chǎn)負債表呈快速擴張之勢。對外資產(chǎn)、基礎設施以及房地產(chǎn)資產(chǎn)迅速積累，構(gòu)成資產(chǎn)擴張的主導因素。這記載了出口導向發(fā)展戰(zhàn)略之下中國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的歷史進程。在負債方，各級政府以及國有企業(yè)的負債以高于私人部門的增長率擴張。這凸顯了政府主導經(jīng)濟活動的體制特征。
首先，結(jié)構(gòu)變遷中的資產(chǎn)形成。第一，出口導向型工業(yè)化與對外資產(chǎn)的積累。中國工業(yè)化的迅速推進，在形成大量工業(yè)固定資產(chǎn)的同時，還在出口導向引領下形成巨額貿(mào)易順差，并由此帶來大量的對外資產(chǎn)積累。這構(gòu)成中國資產(chǎn)積累特別是主權資產(chǎn)積累中至為突出的一個特點；第二，基礎設施資產(chǎn)積累。新世紀以來，中國城鎮(zhèn)化推進加速。2000-2011年，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貜?6.22%提高到51.3%，年均提高1.37個百分點，比1990-1999年的年均增長速度提高0.44個百分點。城鎮(zhèn)化進程的加速，致使基礎設施和房地產(chǎn)資產(chǎn)的規(guī)模迅速擴大；第三，房地產(chǎn)資產(chǎn)積累在城市化加速推進和住房貨幣化改革的背景下，城鎮(zhèn)居民的住房資產(chǎn)迅速累積。自住房市場化改革以來，城鎮(zhèn)住房總價值由1998年的10.1萬億元迅速擴張超過7倍.到2010年已達71.9萬億元。在此期間，除受到國際金融危機嚴重影響的2008年外，住房價值增速普遍快于同期名義GDP增速，由此導致兩者之比從1.2倍升至1.8倍。
其次，趕超體制下形成的負債。在中國過去30多年的高速增長過程中，政府一直在發(fā)揮主導性作用。在這種體制所決定的發(fā)展模式下，一方面，政府直接介入經(jīng)濟活動，從而形成了大量顯性意義上的政府負債特別是地方層面的政府負債；另一方面，政府對經(jīng)濟活動大量進行間接干預或提供隱性擔保，使得國有企業(yè)、商業(yè)銀行的不良貸款以及社�；鹑笨诔蔀檎碾[性或有負債。第一，趕超體制下的增長優(yōu)先戰(zhàn)略；第二，建設型政府與地方政府債務擴張。各級政府承擔了大量的經(jīng)濟職能，相應地將大量的資財和精力投入到生產(chǎn)經(jīng)營領域。地方政府承擔了大量的經(jīng)濟建設職能，而體制性的資金來源卻嚴重不足，這使得地方政府不得不通過大量非規(guī)范的負債來支撐其雄心勃勃的投資計劃�！暗胤饺谫Y平臺”應運而生并有了長足發(fā)展。據(jù)國家審計署資料，至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中：省級165家、市級1648家、縣級4763家。審計署資料顯示，2010年底融資平臺公司政府性債務余額49710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%；第三，政府隱性擔保與或有負債。中國過去三十年的成功趕超，政府發(fā)揮了相當大的作用。這個作用不僅體現(xiàn)在它們作為投資主體直接參與經(jīng)濟建設，而且體現(xiàn)在它們提供了大量的隱性擔保，支持國有企業(yè)和國有金融機構(gòu)發(fā)展，同時，還承擔了大量經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的成本。
對于主權資產(chǎn)負債表的風險狀況，李揚表示，中國主權資產(chǎn)負債表包括兩大類風險，資產(chǎn)負債表錯配風險和或有負債風險。
第一，資產(chǎn)負債表錯配風險。這種風險主要有貨幣錯配、期限錯配和資本結(jié)構(gòu)錯配三種形式。
“貨幣錯配”風險。2010年，中國的對外資產(chǎn)為41260億美元，對外負債為23354億美元，凈國際投資頭寸達到17907億美元。由于外幣資產(chǎn)大于外幣負債，中國面臨的主要問題是債權型貨幣錯配。在中國外匯資產(chǎn)的幣種結(jié)構(gòu)中，約60%～70%是美元，20%～25%是歐元，其余則為英鎊、日元等。從2005年7月啟動新一輪人民幣匯率形成機制改革至2011年末，人民幣對美元匯率中間價已累積升值31.4%，這一變化，使得中國的外匯資產(chǎn)蒙受了巨大的賬面損失。今后人民幣若繼續(xù)升值，此類損失依然不可避免。
“期限錯配”風險。中國正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的過程中。城鎮(zhèn)化需要大量的投資。相比于工業(yè)化，城鎮(zhèn)化投資不僅規(guī)模巨大，而且期限更長。在資本市場發(fā)展滯后，長期資金供給機制很不完善的條件下，商業(yè)銀行本就存在的“借短用長”風險更加彰顯。地方政府的情況亦然。它們承擔著大量的城市基礎設施投資。這些投資周期長、見效慢，需要5～10年方能產(chǎn)生現(xiàn)金流。然而，支持這些項目的資金來源高度依賴于土地出讓金、稅收收入、中央代地方發(fā)行的債券，以及通過地方融資平臺所籌措的一些中短期融資。這就導致債務期限與項目的現(xiàn)金流分布的嚴重不匹配。這些錯配雖然一般不會產(chǎn)生“償付風險”，但一定有“流動性風險”存在其中。
“資本結(jié)構(gòu)錯配”風險。通過國際比較我們發(fā)現(xiàn)，中國非金融企業(yè)債務占總債務的比重為62.4%，比其它國家的比重要高30到40個百分點。這凸顯出以銀行為主導、以債務融資為主體的中國金融體系的痼疾。毫無疑問，這種資本結(jié)構(gòu)錯配，使得中國的非金融企業(yè)的債務水平和杠桿率均處于極易引發(fā)危機的境地。
第二，房地產(chǎn)信貸風險。李揚指出，房地產(chǎn)信貸風險屬于金融部門資產(chǎn)負債表的風險。但考慮到政府對于金融部門提供著隱性擔保，這一風險最終會由政府來部分承擔，因此將它歸入政府的或有負債風險之中。
中國的房地產(chǎn)信貸風險，以房地產(chǎn)開發(fā)貸款與住房抵押貸款占銀行業(yè)全部貸款的比重來衡量，始終沒有超過20%。就國際標準而言，這一水平并不算高。同時，中國目前的按揭貸款與抵押品價值比率平均低于70%。因此，家庭部門住房抵押貸款的杠桿率水平尚處于低位。從銀監(jiān)會披露的商業(yè)銀行不良貸款分行業(yè)情況看，房地產(chǎn)業(yè)和個人住房按揭貸款的不良貸款比率分別為1.26%和0.37%，與其他行業(yè)或項目的不良貸款率相比，其水平并不高。由此可以認為，銀行部門的房地產(chǎn)貸款風險仍然處于可控的范圍之內(nèi)。
盡管銀行貸款對房地產(chǎn)業(yè)直接的風險敞口不大，但間接的風險需要重視。首先，在中國銀行業(yè)的貸款業(yè)務中，抵押貸款占比較高。從工、農(nóng)、中、建、交五大行的情況看，所放貸款的30%-45%是抵押貸款，特別是房地產(chǎn)抵押貸款。如果房地產(chǎn)價格出現(xiàn)大幅度下滑，抵押品的價值就會相應縮水，一旦債務人出現(xiàn)違約的情況，銀行部門就會遭受較大損失。
與此同時，由于房地產(chǎn)業(yè)的前向和后向產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度較高，是國民經(jīng)濟中占據(jù)系統(tǒng)重要性地位的產(chǎn)業(yè)，一旦房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)大幅度向下調(diào)整的情況，將不可避免地沖擊大量相關產(chǎn)業(yè)，進而對銀行系統(tǒng)的資產(chǎn)質(zhì)量形成連鎖性不良影響。此外，地方政府融資平臺也與房地產(chǎn)業(yè)高度相關。在貸款項目自身現(xiàn)金流有限的情況下，債務償還對土地出讓收入的依賴性極大。審計署的審計結(jié)果顯示，2010年底，地方政府負有償還責任的債務余額中(67109.51億元)，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25473.51億元，占38%，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。如果房地產(chǎn)業(yè)遭遇困境并影響到土地出讓收入的規(guī)模，地方融資平臺的貸款質(zhì)量也將受到負面影響。
第三，社會保障基金缺口�！皬囊恍┌l(fā)達國家近來發(fā)生的主權債務危機看，社會保障體系的資金缺口、特別是養(yǎng)老保障體系的資金缺口，是全面性經(jīng)濟危機最重要的誘因。因此，面對體制轉(zhuǎn)軌和人口老齡化的雙重挑戰(zhàn)，中國必須高度重視社會保障基金缺口尤其是養(yǎng)老保險基金的支付缺口問題�！崩顡P說。
就體制轉(zhuǎn)軌的挑戰(zhàn)而言，1995年，中國確立了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。由于統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式是在現(xiàn)收現(xiàn)付、沒有任何資金積累的情況下建立起來的，對于過去沒有個人賬戶的“老人”和個人賬戶積累額較少的“中人”，便會出現(xiàn)養(yǎng)老金支付上的資金缺口。這是體制轉(zhuǎn)軌形成的缺口，對于因傳統(tǒng)體制下中老年職工缺乏養(yǎng)老金積累而形成的這筆歷史欠賬，實質(zhì)上采取的是向“新人”和“中人”的個人賬戶支的辦法，由此導致按新體制繳費的在職職工的個人賬戶事實上淪為空賬。
人口老齡化日益嚴重，給現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度帶來更大挑戰(zhàn)。一方面，隨著老年人口不斷增加，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險參保離退休人員增多，養(yǎng)老保險基金支出規(guī)模持續(xù)擴張；另一方面，隨著勞動年齡人口增長放緩，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險參保職工人數(shù)和征繳收入的增長也相應放緩。一增一減，極有可能導致社會統(tǒng)籌基金入不敷出，只能通過挪用個人賬戶來實現(xiàn)當期支付平衡。
無論是體制轉(zhuǎn)軌還是人口老齡化，都帶來養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬，即個人賬戶的資金被挪用于當前的養(yǎng)老金發(fā)放問題。目前這一規(guī)模已達1.4萬億元。這樣，統(tǒng)賬結(jié)合模式中按照積累制設計的個人賬戶，在出現(xiàn)空賬的情況下，事實上逐步演變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制。不僅如此，一些地方還出現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金當年收不抵支的情況。根據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計，不考慮當年財政補貼，2010年一年養(yǎng)老保險征繳收入收不抵支的省份共有15個，缺口達679億元。未來，欲做實個人賬戶，保證養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放，就需要財政承擔起支付責任。
通過主權資產(chǎn)負債表及其風險的評估，李揚認為，應將促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)型作為應對資產(chǎn)負債表風險的根本手段。并且提出了六條政策建議：
首先，保持經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，是化解債務風險的根本途徑。政府債務占GDP比重的演進路徑，主要取決于實際增長率和實際利率之差，因此，保持可持續(xù)的較快增長至為關鍵。
其次，為降低對外資產(chǎn)負債表中的貨幣錯配風險，應注重擴大內(nèi)需，減少對外需依賴，放緩對外資產(chǎn)積累；同時鼓勵藏匯于民、促進對外直接投資、推動人民幣國際化。更重要的，在債權型錯配狀況短期內(nèi)很難扭轉(zhuǎn)的情勢下，我們應更加積極主動地利用主權財富基金的機制，降低貨幣錯配的風險。
第三，減少經(jīng)濟活動的政府性主導或干預，降低或有負債風險。政府主導在趕超體制下發(fā)揮了重要作用，但也因此積累了比成熟市場經(jīng)濟體更多的或有負債。降低或有負債風險的根本途徑是減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預，進一步推動市場化改革和政府轉(zhuǎn)型，將隱性或有負債轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性直接負債，明確負債主體并使之多元化。
第四，重塑中央地方財政關系和創(chuàng)新城市化融資機制，化解地方政府債務風險。一是在央地財政關系上，解決地方財權與事權不匹配的問題，需要有深思熟慮的頂層設計。二是要創(chuàng)新城市化融資模式。一方面需要推動財稅改革，為地方提供新的主體稅源(如財產(chǎn)稅)，擴大地方債試點，增加資金來源；另一方面加大政策銀行的作用，以政策性銀行或國家發(fā)行特別國債的方式，替換地方融資平臺部分；并通過將一些公用事業(yè)項目的證券化以及銀行展期，以解決地方政府資產(chǎn)負債表中的期限錯配問題。
第五，推動債務性融資向股權融資格局的轉(zhuǎn)變，降低全社會的杠桿率，緩解企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)錯配風險。中國的金融體系以銀行為主導。舉凡儲蓄的動員、聚集以及分配，主要通過銀行體系來進行。依賴銀行體系提供資金，既加重了企業(yè)資產(chǎn)負債表的資本結(jié)構(gòu)錯配風險，又提高了全社會的杠桿率。
因此，在中國未來的金融發(fā)展中，應大力發(fā)展資本市場，創(chuàng)造有利于股權資本形成的機制，多渠道增加股權資本的供給，推動中國金融結(jié)構(gòu)從債務性融資向股權融資格局轉(zhuǎn)變。
第六，調(diào)整收入分配格局，深化國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，應對社�；鹑笨陲L險�？煽紤]進一步擴大國有資本經(jīng)營預算收入的規(guī)模，包括：進一步擴大國有企業(yè)利潤上繳的主體，除中央企業(yè)外，地方國有企業(yè)、鐵路等非國資委管理的壟斷性行業(yè)、國有金融企業(yè)等，也要盡快實行資本分紅；同時，進一步提高國有企業(yè)利潤上繳的水平，動態(tài)調(diào)整分紅比例。在此基礎上，加大國有資本經(jīng)營收入補貼社會保障的力度。此外，進一步實施國有股減持充實社會保障儲備資金。在境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金的基礎上，對非上市國有企業(yè)、控股上市公司的上級集團公司、已上市非增發(fā)部分的國有股份，在合理確保國有經(jīng)濟控制力的前提下，都可逐步酌情減持，并將減持收益部分劃轉(zhuǎn)社�；稹�