經(jīng)濟發(fā)展，表現(xiàn)為連續(xù)不斷的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型和升級的過程，這個過程必須以科技創(chuàng)新和技術(shù)進步為基礎(chǔ)。要真正實現(xiàn)科技推動經(jīng)濟發(fā)展，提升我國經(jīng)濟的科技含量，科技體制改革是前提。
（一）科技體制改革的目標：科技與經(jīng)濟相融合
多年以來，我們對國家科技改革注重中間過程和手段，對科技創(chuàng)新的評價也是如此。一是我們在科技方面投入了多少，科技投入占GDP的比重是什么狀況，與國外的差距有多少；二是我們的投入以多種國家重大科技計劃的形式，完成了多少個課題和項目，而這些項目獲得了哪些獎勵、發(fā)表了多少篇論文、申請了多少專利，而這些科技項目的市場化、產(chǎn)業(yè)化情況則往往無人問津。
科技體制改革應(yīng)有兩個重要使命：一是推動基礎(chǔ)科學的發(fā)展，為應(yīng)用型科技研發(fā)提供后續(xù)支撐，提高我國科技的國際競爭力和主動權(quán)；二是實現(xiàn)科技成果產(chǎn)業(yè)化、市場化，加快科技與經(jīng)濟的融合，而不是滿足于無法產(chǎn)業(yè)化的論文、實驗室成果。第一個使命最終也是為第二個使命服務(wù)的，但是在長期意義上的。不以產(chǎn)業(yè)化為導向的應(yīng)用型科研是對有限財政資金的極大浪費。把科技成果市場化、產(chǎn)業(yè)化定位為科技體制改革的目標，這是從根子上改變科技與經(jīng)濟“兩張皮”的必由之路。只有真正實現(xiàn)科技成果產(chǎn)業(yè)化，科技是第一生產(chǎn)力才會變成現(xiàn)實。否則，無論怎樣的科技體制改革都將是失敗的。
科技與經(jīng)濟相融合有一個過程。這其中有歷史文化、社會傳統(tǒng)觀念、經(jīng)濟體制、教育體制以及科技創(chuàng)新風險等諸多因素的影響。但科技體制改革及其目標的確立，直接制約著科技與經(jīng)濟相融合的程度。強調(diào)科技投入、強調(diào)企業(yè)在科技創(chuàng)新中的主體地位、強調(diào)開放合作，等等，這些都是必要的，但這些也只是路徑，不是目標。只有明確了科技體制改革的目標，才可能避免迷失方向�！皸l條道路通羅馬”，只要有了清晰的目標，達到目標的路徑和方式是多樣化的，可以做出各種選擇。對于科技投入、產(chǎn)學研結(jié)合、企業(yè)創(chuàng)新中心的設(shè)立等等，都應(yīng)當圍繞科技與經(jīng)濟
“兩張皮”是否得到緩解，科技與經(jīng)濟融合度是否得以提高為最終衡量標準，而不能把投入了多少、產(chǎn)學研項目有多少、企業(yè)創(chuàng)新中心設(shè)立了多少等等這些東西當作目標本身。只有這樣，才能避免形式主義的改革，避免科技體制為改革而改革。
（二）科技體制改革的起點：政府定位
科技體制改革如何起步，關(guān)鍵在于政府的定位，即在整個科技創(chuàng)新過程中，政府到底應(yīng)擔當一個什么樣的角色？其發(fā)揮作用的領(lǐng)域到底在哪里？應(yīng)發(fā)揮怎樣的作用？等等，這是科技體制改革的基礎(chǔ)。一旦出現(xiàn)政府錯位、越位和缺位，科技體制改革的目標將無法達成。
從科技領(lǐng)域來說，政府與市場的分工應(yīng)當是：政府領(lǐng)方向，市場為動力。政府要緊緊把握國家科學技術(shù)研究的戰(zhàn)略方向，為各類科技創(chuàng)新主體創(chuàng)造良好的環(huán)境。就像“蘑菇理論”所說的，政府應(yīng)當是為蘑菇的生長創(chuàng)造良好環(huán)境和條件，而不是直接去干預(yù)一個個蘑菇。有了適當?shù)臏囟�、濕度、土壤和載體，蘑菇自然就會生長出來，而且可以長出不同的蘑菇�？萍紕�(chuàng)新同樣如此�？萍俭w制改革就是要形成這樣的環(huán)境和條件，讓科技創(chuàng)新如雨后春筍般自然成長和發(fā)展。
從全球科技發(fā)展現(xiàn)狀和我國現(xiàn)實情況來看，政府應(yīng)重點抓一下幾個方面：
一是國家科技創(chuàng)新的整體戰(zhàn)略。這包括國家科技創(chuàng)新的方向、重點、主體及相關(guān)的科技產(chǎn)業(yè)政策。為了保證科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的科學性和避免政府部門之間的掣肘，有必要成立國家科學技術(shù)咨詢委員會，將現(xiàn)在實際上從屬于科技管理部門的咨詢系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹泵嫦驀鴦?wù)院的科技戰(zhàn)略決策智庫，形成超脫于部門的獨立科技咨詢系統(tǒng)。國家科技咨詢委員會由來自政府、科技界、經(jīng)濟界、企業(yè)界及其他相關(guān)領(lǐng)域的戰(zhàn)略專家組成，為國家提供科技發(fā)展戰(zhàn)略和科技政策方面的決策咨詢，在重大科學技術(shù)問題和發(fā)展方向的選擇、布局等方面發(fā)揮實質(zhì)作用，形成科技咨詢系統(tǒng)、政府科技管理部門與財政部門相互協(xié)調(diào)支持、相互制約的國家重大科技決策體系。同時成立若干專門委員會，由各個學科領(lǐng)域的杰出科學家組成，針對經(jīng)濟社會發(fā)展中凸顯的重大科學與技術(shù)問題向政府提出包括重大計劃和項目立項等相關(guān)建議；設(shè)立動態(tài)專家?guī)�，盡量囊括各個學科領(lǐng)域的優(yōu)秀專家，就相關(guān)科學與技術(shù)問題為政府提供多層次的咨詢服務(wù)，并參與科技計劃與項目執(zhí)行過程的技術(shù)監(jiān)督。
二是完善科技創(chuàng)新的法律體系建設(shè)，建立有效的知識產(chǎn)權(quán)制度來保護創(chuàng)新。知識產(chǎn)權(quán)制度是一個國家推動科技創(chuàng)新的重要保護制度。如果沒有這樣一個有效的制度安排，創(chuàng)新主體在對創(chuàng)新的成本和收益進行權(quán)衡時，很輕易就會終止創(chuàng)新行為。知識產(chǎn)權(quán)保護體系應(yīng)該包括對知識產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)、收益權(quán)的保護和對知識產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)和交易權(quán)的保護。要讓法律覆蓋研發(fā)活動從起始到中間產(chǎn)學研合作，再到研發(fā)成果轉(zhuǎn)移和新興企業(yè)產(chǎn)生的整個過程。只有在完善的法律體系保護下，中小企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)才能獲得良好的發(fā)展環(huán)境。如，它們可以更加便捷地通過技術(shù)轉(zhuǎn)移獲得新的科研成果；它們可以與科研機構(gòu)和大學合作研發(fā)，將科研成果用于自身發(fā)展；知識創(chuàng)業(yè)企業(yè)可以通過產(chǎn)權(quán)交易來獲得充足的啟動資金，降低創(chuàng)業(yè)風險，等等。
三是打破壟斷，建立創(chuàng)新、開放、競爭、有序的市場環(huán)境�？萍紕�(chuàng)新中，政府應(yīng)是科技創(chuàng)新的保護者、相關(guān)配套制度的建設(shè)者、創(chuàng)新文化的倡導者、重要基礎(chǔ)設(shè)施的投資者以及具體科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)政策的制定者，而不應(yīng)是科技創(chuàng)新工作的具體從事者。政府發(fā)揮作用的著力點應(yīng)是鞏固和加強基礎(chǔ)研究和重點共性技術(shù)研究工作，為技術(shù)突破提供支撐；加強互聯(lián)網(wǎng)、通信、數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為科技創(chuàng)新提供基礎(chǔ)條件；推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的體制機制改革，著力消除歷史形成的行業(yè)性壟斷和部門分割對科技創(chuàng)新帶來的約束和限制，在全社會建立一種有利于創(chuàng)新的社會氛圍，讓所有創(chuàng)新者都有動力和條件從事各種創(chuàng)新活動。
（三）科技體制改革的中心環(huán)節(jié)：建設(shè)以企業(yè)為主體的創(chuàng)新體系
企業(yè)是價值創(chuàng)造的主體，是科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的最終落腳點。有研究表明，發(fā)達國家技術(shù)創(chuàng)新動力中，有22％源于科學與技術(shù)自身的推動，47％源于市場的需求，31％源于生產(chǎn)上的需求，也就是說近80％的技術(shù)創(chuàng)新成果源于市場或生產(chǎn)上的需求。由此可以看出，建立起以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系是市場經(jīng)濟條件下的唯一選擇。這些年來，“以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研用相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系”得到了國務(wù)院的高度重視。中央各主管部門在各自領(lǐng)域也進行了一些相關(guān)的政策實踐。
但是，在條條塊塊相互分割的科技行政管理體制下，以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)存在諸多形式主義傾向，表現(xiàn)在：
一是以企業(yè)為主體更多地是強調(diào)了企業(yè)的投入。從一般邏輯的角度看，沒有問題，企業(yè)對科技投入多了，證明以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系初步建立了。但考慮到體制因素后，這個邏輯就有問題了，因為目前我們很多科技計劃項目都是政府確定的，而不是以企業(yè)自身的技術(shù)創(chuàng)新需求為主導。在這一體制背景下，企業(yè)在政府的引導下加大投入，是企業(yè)幫助政府分擔了科技創(chuàng)新的風險，而不是政府分擔企業(yè)的風險。
二是“企業(yè)被參加”。一些國家重點科技計劃申請過程中，從申報資格上要求申報單位中要有企業(yè)參加，但這些項目本身一般是國有科研院所為主導，企業(yè)參加，很多時候是為了申請項目的需要，是為了獲取得政府的科技經(jīng)費，而不是真正意義上的源于企業(yè)的生產(chǎn)或市場上的技術(shù)創(chuàng)新需求。有錢大家分，企業(yè)當然也樂意參與。這種做法異化了參與者的目標，不是創(chuàng)新，也不是產(chǎn)業(yè)化，而是合伙獲取政府科技資金�？蒲性核辛隧椖浚陀辛速Y金，大家就有事情干，科研院所的運轉(zhuǎn)和科研人員的福利也就有了保障。在這種體制下，真正的科技創(chuàng)新通常是偶發(fā)的，難以形成普遍的活動，更談不上科技與經(jīng)濟的融合了。
三是在政策支持的具體對象上，“以企業(yè)為主體”中的企業(yè)，更多強調(diào)了國有企業(yè)，而忽視了民營企業(yè)；更多地強調(diào)了大企業(yè)，而忽視了中小企業(yè)。從科技創(chuàng)新的歷史來看，民營企業(yè)、中小企業(yè)是科技創(chuàng)新的重要主體。例如，從愛迪生發(fā)明電燈泡，到貝爾發(fā)明電話，再從通用電氣公司制造噴氣式引擎到谷歌這樣的互聯(lián)網(wǎng)工具問世，都是民營企業(yè)、中小企業(yè)在唱主角，并成長為國際巨頭。在我國，與民營企業(yè)相比，出于業(yè)績考核及壟斷等多種因素的影響，國有企業(yè)科技創(chuàng)新的動力不足，但在以政府為主導的科技資源的配置中，國有企業(yè)在獲取科技資源方面，具有先天優(yōu)勢。如此方式支持企業(yè)的話，有限的科技資源難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
建立以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系，除國家整體戰(zhàn)略確定的具有先導性、基礎(chǔ)性的科學領(lǐng)域外，一定要打破目前由政府確定科研項目的行政管理體制，要建立以企業(yè)的技術(shù)需求為主導的市場化甄選項目的科技管理體制。在國家明確了優(yōu)先發(fā)展的創(chuàng)新領(lǐng)域后，這一點可結(jié)合當前國家確定的以信息技術(shù)、新能源、新材料等領(lǐng)域為主的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)來進行。在管理體制上，各政府部門不是以科研專家為主確定重點科技項目和計劃，而是以企業(yè)（強調(diào)國有和民營企業(yè)的同等地位）為主體在國家確定的重點領(lǐng)域范圍內(nèi)，結(jié)合企業(yè)的發(fā)展，提出技術(shù)創(chuàng)新需求項目自主確定。除了少數(shù)項目經(jīng)過同領(lǐng)域的科學家、企業(yè)家和經(jīng)濟界相關(guān)學者組成的專家委員會聯(lián)合評審確定，給予事先的資助外，大多數(shù)研發(fā)項目應(yīng)當實行申請備案制，不設(shè)門檻，以科技券等形式政府給予資助承諾，鼓勵社會各類創(chuàng)新主體從事科技創(chuàng)新活動，待到研發(fā)項目完成，達到研發(fā)預(yù)期目標，再到相關(guān)部門兌現(xiàn)政府資助。這樣更符合產(chǎn)業(yè)化導向的要求，也更符合創(chuàng)新的本質(zhì)，避免事先評審過程由于認識問題或利益關(guān)系而導致一些真正的創(chuàng)新項目被篩掉。
建立以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系，要理順政府與科研院所的關(guān)系。無論是從中央正在推進的事業(yè)單位改革，還是從深化我國科技體制改革的角度，進一步深化科研院所改革都具有緊迫性�？蒲性核母锏幕驹瓌t，除了從事基礎(chǔ)研究和公益性研究的科研院所，都要面向市場，而不是面向政府；而政府對科研院所的支持則不區(qū)分國有和民營，不區(qū)分是由哪個“條條”和哪個“塊塊”所主管的單位，要支持所有有興趣進行基礎(chǔ)研究和公益性研究的單位（包括重點創(chuàng)新基地和優(yōu)秀創(chuàng)新團隊）和個人，在明確職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、科學評價的基礎(chǔ)上，加大穩(wěn)定支持力度，營造有利于科技人員潛心研究的良好環(huán)境。除此外，其他所有科研院所的改革都要面向市場，這里并不是說一刀切，所有的科研院所都要直接改制為企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，而是根據(jù)各科研機構(gòu)的特點，有選擇性地選擇改革路徑。如可以采用將科研院所并入產(chǎn)業(yè)集團的做法；也可以是將中央所屬的科研院所有針對性地下放到各相關(guān)省份，然后與地方高新區(qū)合作，成立高新區(qū)工研院（要按照企業(yè)化的運營方式，而不是事業(yè)單位體制），使之成為發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)平臺。對不適合改制的科研院所，也要支持這些科研院所與民營企業(yè)合作，探索民營化路徑，尋找技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的最佳結(jié)合�？傊�，適合企業(yè)化經(jīng)營的都直接改制為企業(yè)，不適合企業(yè)化經(jīng)營的，科學研究項目也要與市場結(jié)合。
建立以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系，要轉(zhuǎn)變國企功能，讓其變?yōu)榭萍紕?chuàng)新的輻射源。國有企業(yè)作為一種制度安排，體現(xiàn)了國家經(jīng)濟制度設(shè)計的一種社會價值取向，也是政府實施干預(yù)的一個重要手段。從其產(chǎn)生及存在的意義來說，國有企業(yè)不只是追求利潤，更重要的是要實現(xiàn)國家的意志，如創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略的實施，國企就應(yīng)當在其中發(fā)揮重要作用。國企的市場化改革取得了很大進展，但國企的使命到底是什么仍不甚清楚。國企的本質(zhì)應(yīng)當是國家的戰(zhàn)略儲備，如戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略資源、戰(zhàn)略人才、戰(zhàn)略科技等等，但是它是以市場化的方式存在�？萍紕�(chuàng)新離不開市場，也離不開政府。而國企就是政府促進科技創(chuàng)新的一個重要載體，也是技術(shù)溢出的重要來源。因為國有企業(yè)特別是中央企業(yè)也是中央科技資源的集聚區(qū)之一，相比其他企業(yè)，國企爭取中央科技資源的機會更多。但從現(xiàn)實情況看，國企的科技功能很弱，只剩下了單一的經(jīng)濟功能。特別是國企的壟斷地位和對國企的考核導向，更是強化了國企的經(jīng)濟功能。在這種條件下，即使國家出臺了一些科技創(chuàng)新的激勵措施，但偏重于經(jīng)濟導向而非創(chuàng)新導向，國企的科技創(chuàng)新意愿仍然不強。