落后產能是工藝技術水平、安全等標準低的產能，不同于低利潤產能和過剩產能。
落后產能導致的資源浪費、環(huán)境破壞所產生的社會成本往往遠大于其實現利益。因此，為保證我國經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，必須加快淘汰落后產能。
加快淘汰落后產能是轉變經濟發(fā)展方式、調整經濟結構、提高經濟增長質量和效益的重大舉措。2010年2月，國務院發(fā)布《關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》，全面部署了新時期加快淘汰落后產能工作，明確了重點工作分工。在工業(yè)和信息化部牽頭組織、部際協(xié)調小組成員單位和地方政府共同努力下，我國淘汰落后產能工作已取得了階段性成果。
何為落后產能
落后產能是工藝技術水平、安全等標準低的產能，不同于低利潤產能和過剩產能�！秶鴦赵宏P于發(fā)布實施＜促進產業(yè)結構調整暫行規(guī)定＞的決定》明確落后產能的判斷有五個基本原則，即危及生產和人身安全，不具備安全生產條件；嚴重污染環(huán)境或破壞生態(tài)環(huán)境；產品質量低于國家規(guī)定或行業(yè)規(guī)定的最低標準；嚴重浪費資源、能源；法律法規(guī)規(guī)定的其他情況。
從技術層面講，落后產能缺乏競爭力，本理應在市場上沒有生存空間，但是從重點行業(yè)落后產能的實際情況看，落后產能仍存在一定的市場，部分行業(yè)還存在較高的利潤。一是我國經濟發(fā)展處于轉型期，經濟發(fā)展不均衡，地域差距大，還存在較大的低端產品需求。二是落后產能企業(yè)利用我國現行相關法律法規(guī)和執(zhí)法不嚴的漏洞，逃避本應承擔的資源、環(huán)境、安全責任，通過轉嫁社會成本來獲取低價競爭力，擠占先進產能的市場空間。三是受就業(yè)、和單純追求GDP等因素影響，部分地方政府對落后產能把控不嚴，缺乏主動淘汰落后產能的動力，直接導致了落后產能的長期存在。不難看出，落后產能導致的資源浪費、環(huán)境破壞所產生的社會成本往往遠大于其實現利益。因此，為保證我國經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，必須加快淘汰落后產能。
我國淘汰落后產能的進展和成效
�。ㄒ唬┨蕴浜螽a能工作體系基本建立。從工作推進主體來看，工業(yè)和信息化部、國家能源局等相關中央部門、地方人民政府和企業(yè)，“三層次”主體聯動推進工作。從工作機制來看，建立了組織協(xié)調、監(jiān)督、檢查考核驗收、激勵支持、限制約束“五機制”，相對完善的淘汰落后產能工作體系基本形成。從政策配套來看，以差別電價、中央財政獎勵資金、產業(yè)指導目錄等為代表的稅收、價格、財政、金融和產業(yè)政策相互配合的綜合政策體系已經形成，并逐步完善。從工作手段來看，約束和激勵并舉，嚴格市場準入，禁止新增落后產能，加強財政資金引導、做好職工安置工作和支持企業(yè)技術升級改造三個方面激勵落后產能退出。
�。ǘ┨蕴浜螽a能工作已取得積極成效�！笆晃濉逼陂g，各地區(qū)、有關部門采取了一系列強有力的政策措施，綜合運用法律、經濟、技術及必要的行政手段，大力推動淘汰落后產能工作，圓滿完成了
“十一五”確定的目標�！吧洗髩盒 �、關停小火電機組7682．5萬千瓦，淘汰落后煉鐵產能12000萬噸、煉鋼產能7200萬噸、水泥產能3．7億噸等，在關閉造紙、化工、紡織、印染、酒精、味精、檸檬酸等重污染企業(yè)方面都取得積極進展。
�。ㄈ┨蕴浜螽a能為工業(yè)轉型升級提供有力支撐。一是促進節(jié)能減排。淘汰高能耗、高排放的落后設備，防止新增“兩高一資”落后產能，有效地降低工業(yè)能耗和污染，積極推進節(jié)能減排；二是促進區(qū)域產業(yè)結構優(yōu)化升級。各地積極淘汰落后產能，“騰龍換鳥”，發(fā)展能耗、物耗少，環(huán)境污染小的先進產能，加快工業(yè)轉型升級。
存在的主要問題
�。ㄒ唬┨蕴浜螽a能工作協(xié)調配合機制仍需完善。“等（減）量置換”和“上大壓小”政策無法有效實施和貫徹，不能有效地平衡發(fā)展和淘汰的關系。突出表現在地方淘汰落后產能后，新上的先進項目的審批不能很好地落實，嚴重地降低了企業(yè)主動淘汰落后設備和生產線的積極性。由于欠發(fā)達地區(qū)的企業(yè)生產設備和工藝往往相對比較落后，基本上處于國家淘汰名單之列，淘汰企業(yè)的落后產能造成了地方財政困難，地方政府的抵觸情緒也較大。
�。ǘ┞浜螽a能標準仍需進一步完善。
經過三年多的強力推進，淘汰標準提高，工作難度加大。單一依據工藝裝備和規(guī)模大小的標準已難以準確地區(qū)分先進和落后產能，需進一步完善，更多地考慮利用能耗、環(huán)保等指標來界定，以滿足“十二五”期間進一步開展淘汰落后產能工作的需要。
（三）企業(yè)轉產、職工安置等后續(xù)保障措施仍需完善。在現行淘汰落后產能政策體系中，主要通過中央淘汰落后產能專項資金和地方財政配套資金安排企業(yè)落后產能退出的善后工作。隨著淘汰落后產能工作的進一步深入開展，單靠中央財政獎勵資金的投入難以有效地支持企業(yè)落后產能退出，尤其是職工安置和后續(xù)轉產、轉型問題。
�。ㄋ模┨蕴浜螽a能的相關法律法規(guī)仍需進一步健全�，F有與落后產能有關的法律法規(guī)條文相對分散，且沒有形成一個系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，難以對落后產能形成有效的強有力的法律約束，需進一步修訂完善；現有執(zhí)行標準，尤其是與環(huán)保、能耗、物耗相關的法律法規(guī)和標準仍需進一步細化和完善；環(huán)境和資源稅立法工作仍需開展。
�。ㄎ澹┉h(huán)境、質量和安全等執(zhí)法力度仍需加大。在環(huán)境保護、工商、監(jiān)測等執(zhí)法上面，部分法律法規(guī)和政策規(guī)定的能耗、環(huán)境指標和市場準入限制無法有效地貫徹落實。
完善落后產能退出機制的政策建議
當前，我國落后產能問題比較突出的重要原因在于要素價格扭曲，尤其是資源和環(huán)境破壞的代價不能有效得到反映，落后產能所帶來的“高污染、高物耗、高能耗”的社會成本不能有效內化到企業(yè)的生產成本中，市場機制在淘汰落后產能方面作用發(fā)揮不夠，法律法規(guī)和標準的完善和執(zhí)行力度亟待加強�？偨Y借鑒其他國家的先進經驗，下一步應在輔以嚴格行政手段的基礎上，著力深化要素市場改革，特別是理順資源、環(huán)境、土地等要素的價格，完善法律法規(guī)標準和約束機制，建立起適合我國國情的落后產能退出長效機制，促進產業(yè)結構優(yōu)化升級。
（一）分步完善落后產能退出機制�？紤]我國現有的法制建設和市場經濟發(fā)展狀況，應該分步建立和完善落后產能退出長效機制。“十二五”期間應重視環(huán)境和資源稅收的改革，逐步完善法律法規(guī)體系，將社會成本內化到企業(yè)生產成本中，消除落后產能生存的土壤。從資源、環(huán)境、能耗、物耗等角度全面建立并細化落后產能的界定標準；進一步試點環(huán)境和資源稅收改革，完善稅收征收和監(jiān)管制度；逐步完善以資源、環(huán)境、能耗、物耗為主要標準的淘汰落后產能的法律法規(guī)體系；探索建立新建項目與淘汰落后產能相銜接的審批機制，落實產能等量或減量置換制度。未來十年應注重營造市場環(huán)境，促進市場自動淘汰落后產能。政府通過健全法律法規(guī)和監(jiān)管市場的方式，努力營造有利于市場競爭的環(huán)境；減少政府對市場的干預，讓市場通過競爭促進企業(yè)自動淘汰落后產能，使用先進設備，適時引導進一步提高企業(yè)競爭力。
�。ǘ├^續(xù)堅持淘汰落后產能“三層次、五機制”的政策體系和工作推進機制。從三年多的實踐來看，“三層次、五機制”聯動的工作體系能有效推動淘汰落后產能工作，并取得了較為明顯的成效。雖然目前我國在落后產能退出過程中更多的是依靠行政手段，但從國外的做法和經驗看，一定的行政手段不僅是必需的，也是在我國現階段法律體系不完善、市場機制不健全等條件下的客觀選擇，應該得到肯定和堅持。
（三）進一步健全法律法規(guī)和標準體系。
完善的法律法規(guī)體系是淘汰落后產能的前提和重要依據。我國現有與落后產能有關的法律法規(guī)條文相對分散，體系不健全，市場準入標準，尤其是環(huán)保、能耗、物耗相關標準仍需進一步細化和完善，這直接制約了淘汰落后產能工作的開展。
�。ㄋ模┘哟蟓h(huán)境、質量、安全、工商等執(zhí)法力度。加強行政執(zhí)法監(jiān)督是落后產能退出的重要保障。進一步淘汰落后產能工作需要加強相關職能部門的執(zhí)法力度，共同營造有利于落后產能退出的法律環(huán)境和公平競爭的市場環(huán)境。
�。ㄎ澹┩晟撇顒e電價、探索資源性產品價格的形成機制。內化企業(yè)外部成本是落后產能自發(fā)退出的關鍵環(huán)節(jié)。充分利用差別電價、資源性產品價格和稅收的杠桿作用，落實和完善資源及環(huán)境保護稅費制度，通過限制和激勵并舉，促使企業(yè)自動淘汰落后產能。
�。┻M一步探索研究落后產能綜合標準。生產設備的工藝、規(guī)模等技術指標是造成落后產能高污染、高能耗、高物耗的直接原因，下一步應研究探索綜合考慮利用能耗、物耗、環(huán)境指標與設備工藝技術指標相結合的標準來界定落后產能，突破單一“規(guī)模”標準在進一步淘汰落后產能工作中難以準確地區(qū)分先進和落后產能的局限。在強化資源、環(huán)境、能耗、物耗等標準強制約束下，細化工藝、技術、規(guī)模等可具體操作實施的具體標準，滿足“十二五”期間進一步開展淘汰落后產能工作的需要。（七）研究淘汰落后和新建項目的聯動機制，妥善處理淘汰與發(fā)展的關系。根據實際，積極探索建立新建項目與淘汰落后產能“等（減）量置換”機制，探索被淘汰的指標交易制度，使新上項目必須具備相應的被淘汰產能指標，否則不予立項，所得資金用于補償淘汰落后產能的成本。實行技術改造項目、中小企業(yè)項目等國家重點項目與淘汰落后產能相結合，淘汰落后和轉型升級相結合的政策，提高地方和企業(yè)淘汰落后產能的積極性。
（八）支持通過兼并重組淘汰落后產能。
鼓勵地方政府通過財政貼息、設立并購基金等方式，引導和支持金融機構在完善制度、風險可控的前提下開展并購貸款，支持優(yōu)勢企業(yè)通過兼并、收購、重組落后產能企業(yè)，淘汰落后產能，妥善安置職工。
�。ň牛⿵娀袠I(yè)自律和社會監(jiān)督。在現有產業(yè)政策和行政調控手段基礎上，注重調動發(fā)揮各方力量的積極性，形成政府監(jiān)管、企業(yè)自律、中介機構和社會公眾廣泛參與的監(jiān)督新格局，充分發(fā)揮輿論導向和行業(yè)自律的作用，保障政策實施效果。