1994年預(yù)算法頒布以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了諸多變化，財(cái)政改革也取得了突出的成就。符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向的財(cái)政制度改革需要相應(yīng)的制度保障。預(yù)算法修正案(草案二次審議稿)總結(jié)了財(cái)政改革的做法，全面反映了公共財(cái)政改革的成就。預(yù)算法修正案還應(yīng)該帶有前瞻性，為財(cái)政制度的進(jìn)一步改革鋪路。本文就國(guó)庫(kù)管理、中央和地方財(cái)政關(guān)系的原則、地方債、政府預(yù)算體系等問(wèn)題提出幾點(diǎn)粗淺的看法。
財(cái)政部門(mén)在國(guó)庫(kù)管理中應(yīng)起主導(dǎo)作用財(cái)政專(zhuān)戶(hù)不意味腐敗
國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化是公共財(cái)政改革的重要內(nèi)容之一。建立國(guó)庫(kù)集中收付制度，是促進(jìn)我國(guó)國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化的重要舉措。
國(guó)庫(kù)集中收付制度改革之后，預(yù)算執(zhí)行管理制度發(fā)生了根本性改變。財(cái)政資金支付通過(guò)商業(yè)銀行先支付、人民銀行再清算的模式，大大提高了財(cái)政資金的支付效率和透明度。中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理在保證財(cái)政資金安全和庫(kù)款的正常撥付的前提下，為財(cái)政資金的增值探索了一條新路。預(yù)算法修正案對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行規(guī)范，為國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化提供制度保障。
財(cái)政部門(mén)在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織(IMF)的定義：國(guó)庫(kù)不僅僅指國(guó)家金庫(kù)，更重要的是指財(cái)政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。顯然，在現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理過(guò)程中，無(wú)論是預(yù)算執(zhí)行，還是政府資產(chǎn)和負(fù)債管理，財(cái)政部門(mén)都應(yīng)處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位。
在特定條件下，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)有一定的合理性。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是國(guó)庫(kù)集中收付制度的建立，再?gòu)?qiáng)調(diào)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)已不合時(shí)宜。央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)條件下，財(cái)政資金的大進(jìn)大出，勢(shì)必對(duì)基礎(chǔ)貨幣的投放和回收造成巨大沖擊，從而影響貨幣政策幣值穩(wěn)定目標(biāo)，干擾貨幣政策的運(yùn)行。
國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理既要保證財(cái)政資金的安全，又要保證財(cái)政資金的正常撥付。現(xiàn)金管理是在保證政府支出不受影響的前提下，提高財(cái)政資金的使用效益。缺少準(zhǔn)確的財(cái)政收支預(yù)測(cè)，所能動(dòng)用的國(guó)庫(kù)資金規(guī)模就無(wú)法估計(jì)。準(zhǔn)確的財(cái)政收支預(yù)測(cè)，是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的前提條件之一。與央行相比，財(cái)政部近水樓臺(tái)，在財(cái)政收支預(yù)測(cè)上具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。這是財(cái)政部應(yīng)該在國(guó)庫(kù)管理中發(fā)揮主動(dòng)作用的又一原因。
國(guó)庫(kù)集中收付制度并不排斥財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。財(cái)政專(zhuān)戶(hù)是為管理核算部分具有專(zhuān)門(mén)用途的資金，由政府在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)的銀行賬戶(hù)。國(guó)際上許多發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、澳大利亞也是這么做的。財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的開(kāi)設(shè)，有利于補(bǔ)充國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)操作技術(shù)上的不足，對(duì)一些特定資金的收支進(jìn)行妥善處理和有效監(jiān)管。
財(cái)政專(zhuān)戶(hù)更不意味著腐敗。對(duì)于現(xiàn)實(shí)中存在的極個(gè)別問(wèn)題，更應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，不應(yīng)該因噎廢食。無(wú)疑一部分不合理的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)應(yīng)該取消，但社�；�、國(guó)際組織貸款與援助、某些事業(yè)收費(fèi)(如學(xué)費(fèi))等仍有保持財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的需要。此外，第二次審議稿規(guī)定：“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將財(cái)政專(zhuān)戶(hù)收支情況納入信息管理系統(tǒng)，并與國(guó)庫(kù)實(shí)現(xiàn)信息共享�！毙畔⒐蚕砗图涌斓胤絿�(guó)庫(kù)集中收付制度改革步伐就可以在很大程度上解決財(cái)政專(zhuān)戶(hù)收支的有效監(jiān)督問(wèn)題。
央地財(cái)政關(guān)系呼喚制度規(guī)范化
(一)分稅制應(yīng)堅(jiān)持財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相匹配
第二次審議稿規(guī)定：“各級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)建立財(cái)力保障與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政管理體制�！边@是對(duì)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的財(cái)政管理體制原則的細(xì)化。財(cái)力保障與支出責(zé)任相匹配，直面地方財(cái)政特別是基層財(cái)政財(cái)力困局，為各級(jí)政府的可持續(xù)運(yùn)行提供保障。但是，這體現(xiàn)的是“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，解決的只能是現(xiàn)實(shí)財(cái)力不足問(wèn)題。它與可更好地提供財(cái)政激勵(lì)的“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”有較大差距。為更好地發(fā)揮分稅制財(cái)政管理體制的效率，應(yīng)以“各級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)建立財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制”取而代之。
政府間事權(quán)清晰界定，難度很大。要找到各國(guó)普遍適用的事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)幾乎不太可能。與其追求理想?yún)s遙不可及的“清晰界定事權(quán)”，不如將政府間財(cái)政關(guān)系界定的重點(diǎn)放在事權(quán)和支出責(zé)任的穩(wěn)定性上。穩(wěn)定的事權(quán)界定之后，上級(jí)政府交辦新事權(quán)和支出責(zé)任，均應(yīng)有對(duì)應(yīng)財(cái)權(quán)和財(cái)力匹配。在事權(quán)的確定中，應(yīng)摒棄籠統(tǒng)含糊的事權(quán)規(guī)定，以利于事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的進(jìn)一步細(xì)化，避免不同級(jí)別政府之間相互推卸責(zé)任，從而影響分稅制財(cái)政體制的效率。
(二)建立分稅與分租、分利相結(jié)合的財(cái)政收入劃分體制
分稅制財(cái)政管理體制自1994年基本確立以來(lái)，促進(jìn)了公共財(cái)政制度的規(guī)范化。但是，基于國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有資源、國(guó)有土地大量存在的特有國(guó)情，和一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的分稅制不同，我國(guó)的分稅制在財(cái)政收入劃分體制上應(yīng)該是分稅與分租、分利相結(jié)合的。
在稅收的劃分上：應(yīng)取消增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅收入存量歸屬的規(guī)定，實(shí)行真正的共享。為了減少資源分布不均所帶來(lái)的財(cái)力差距，更重要的是因應(yīng)未來(lái)發(fā)展的需要，資源稅應(yīng)在中央和地方之間進(jìn)行劃分。增值稅、營(yíng)業(yè)稅和其他稅種的劃分應(yīng)在全方位財(cái)稅體制改革框架中統(tǒng)籌規(guī)劃，以免再現(xiàn)零敲碎打被動(dòng)改革的局面。
國(guó)有土地、國(guó)有資源和國(guó)有企業(yè)(經(jīng)濟(jì))所帶來(lái)大量的租金收入、產(chǎn)權(quán)收入、分紅收入需要進(jìn)一步規(guī)范化。將這些收入納入財(cái)政收入劃分體制，以規(guī)范管理，減少因收入主要?dú)w地方所帶來(lái)的對(duì)中央財(cái)政宏觀(guān)調(diào)控的負(fù)面影響，減少因收入監(jiān)管不足所帶來(lái)的收入分配不均問(wèn)題。為此，我國(guó)應(yīng)建立中央和地方、地方各級(jí)財(cái)政之間的分租與分利體制，以進(jìn)一步完善財(cái)政收入劃分體制。這應(yīng)是我國(guó)分稅制的特色。
(三)規(guī)范地方債務(wù)管理 啟動(dòng)地方債制度
分稅制財(cái)政管理體制下，地方政府舉債不可避免。相對(duì)獨(dú)立的地方財(cái)政在運(yùn)行過(guò)程中收大于支，或收不抵支都是正常的。簡(jiǎn)單地以地方性政府債務(wù)大量存在為由，不正式啟動(dòng)地方債制度，弊大于利。
正式啟動(dòng)地方債制度，可以增強(qiáng)地方政府財(cái)政的硬預(yù)算約束。正式啟動(dòng)地方債制度，是分級(jí)財(cái)政制度的內(nèi)在要求。過(guò)去，我國(guó)禁止地方發(fā)債，但是地方政府通過(guò)項(xiàng)目融資、通過(guò)發(fā)行各種企業(yè)債券等方式，帶來(lái)了形形色色的具有中國(guó)特色的“地方政府性債務(wù)”。這直接導(dǎo)致地方政府舉債帶有一定的隱蔽性，結(jié)果是不僅中央政府很難準(zhǔn)確了解地方債的數(shù)量，就是地方政府也難以準(zhǔn)確掌握自身的債務(wù)負(fù)擔(dān)。在如此不充分的債務(wù)信息條件下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很容易被低估。當(dāng)?shù)胤截?cái)政無(wú)力還債時(shí)，出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的考慮，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很可能轉(zhuǎn)嫁給中央政府。與其如此，不如在規(guī)范已有的地方債，特別是地方融資平臺(tái)的基礎(chǔ)之上，正式啟動(dòng)地方債制度，允許地方政府發(fā)債。由國(guó)情所決定，地方政府發(fā)債宜選擇日本模式，不宜選擇美國(guó)模式。地方政府發(fā)債總額應(yīng)得到上級(jí)政府直至中央政府的批準(zhǔn)，以統(tǒng)一公債市場(chǎng)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。此外，各地的金融辦(局)也應(yīng)當(dāng)與財(cái)政部門(mén)合并或加強(qiáng)溝通，以突出財(cái)政部門(mén)在政府資金統(tǒng)攬中的主導(dǎo)地位。
預(yù)算公開(kāi)與完整是政府資金有效監(jiān)督的前提
完善的公共財(cái)政體制要求政府資金融通與運(yùn)用的高效率。預(yù)算公開(kāi)與完整是政府資金有效監(jiān)督的前提。
《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施之后，預(yù)算透明度公開(kāi)步伐在加快。特別是，“三公經(jīng)費(fèi)”和行政經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)，不僅僅是財(cái)政改革的內(nèi)容，更是贏(yíng)得民心的舉措。但是，無(wú)論是從公共服務(wù)型政府的構(gòu)建來(lái)看，還是從公共財(cái)政的法治化和民主化來(lái)看，這樣的“公開(kāi)”力度是不夠的。預(yù)算公開(kāi)應(yīng)是更全面的公開(kāi)。預(yù)算公開(kāi)的意義是全體人民想要了解公共資金的去向，想要監(jiān)督政府的行為，都能得到最基本的資料。
公開(kāi)是監(jiān)督的基礎(chǔ)。監(jiān)督者監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，不僅要耗費(fèi)金錢(qián)、時(shí)間精力，甚至還需要一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。政府應(yīng)盡可能用最為友好的方式，站在非專(zhuān)業(yè)者的角度公開(kāi)預(yù)算。為此，政府預(yù)算的說(shuō)明需盡可能清楚，在社會(huì)各界有可能產(chǎn)生疑問(wèn)的地方，詳加解釋?zhuān)峁┏浞值谋尘百Y料。
二次審議稿規(guī)定：“預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算。”此四項(xiàng)子預(yù)算構(gòu)成了全口徑預(yù)算的全部，有利于增加預(yù)算的完整性，有利于預(yù)算的公開(kāi)。
同時(shí)，二次審議稿規(guī)定“公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立，同時(shí)保持各類(lèi)預(yù)算間互相銜接。”這項(xiàng)規(guī)定還不夠，沒(méi)有突出公共預(yù)算的地位。四個(gè)子預(yù)算顯然不是平行關(guān)系。公共預(yù)算在其中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府性基金預(yù)算作為過(guò)渡性預(yù)算，是否有必要單列值得商討�；鹗罩绻怀龅氖枪卜⻊�(wù)，那么這需要并入公共預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，社會(huì)保障預(yù)算之間的聯(lián)系應(yīng)通過(guò)公共預(yù)算。這樣才能強(qiáng)調(diào)公共預(yù)算在其中的核心作用。
(作者系中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員)