國(guó)務(wù)院法制辦近日向社會(huì)公開(kāi)征求《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的意見(jiàn)�？偫ㄆ饋�(lái)，爭(zhēng)議較大的，是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“有國(guó)家補(bǔ)貼的商業(yè)保險(xiǎn)”的定位。盡管?chē)?guó)內(nèi)外學(xué)者論證角度和理論依據(jù)不同，但研討結(jié)論卻一致：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政策性保險(xiǎn)，純商業(yè)化經(jīng)營(yíng)難以為繼，必須由政府提供補(bǔ)貼才能實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營(yíng)，并求得社會(huì)總效用的最大化。
　　我們認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“有國(guó)家補(bǔ)貼的商業(yè)保險(xiǎn)”的定位，除了與國(guó)內(nèi)外理論研究結(jié)論不符外，還存在以下三方面矛盾：
　　其一，與現(xiàn)有法律和中央一號(hào)文件矛盾�！掇r(nóng)業(yè)法》第46條規(guī)定：“國(guó)家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。”2004年至2009年連續(xù)五年的中央一號(hào)文件均明確提到“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”的發(fā)展問(wèn)題。
　　其二，容易造成補(bǔ)貼動(dòng)因的矛盾。政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是為了實(shí)現(xiàn)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，穩(wěn)定農(nóng)民收入這個(gè)政策目標(biāo)。但如果定位為“國(guó)家補(bǔ)貼的商業(yè)性保險(xiǎn)”，而商業(yè)性保險(xiǎn)以營(yíng)利為目的，那么國(guó)家補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的動(dòng)因和最終目的豈不成了支持保險(xiǎn)公司盈利？
　　其三，容易造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)的矛盾。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率本身就因農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率較高而令農(nóng)民難以接受，國(guó)家因此才進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼以提高農(nóng)民的支付能力和保險(xiǎn)需求。如果定位為政策性保險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司應(yīng)以“保本微利”的原則厘定低費(fèi)率。但如果定位為“國(guó)家補(bǔ)貼的商業(yè)性保險(xiǎn)”，追求利潤(rùn)最大化的保險(xiǎn)公司厘定高費(fèi)率就無(wú)可厚非。
　　將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定位為“有國(guó)家補(bǔ)貼的商業(yè)保險(xiǎn)”，可能是擔(dān)心政策性保險(xiǎn)容易導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)太重。其實(shí)，這種顧慮可以通過(guò)合理界定政府職責(zé)而避免。
　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政策性保險(xiǎn)，需要政府的大力支持才可以持續(xù)經(jīng)營(yíng)，但“大力支持”并非財(cái)政兜底、親力親為、大包大攬。從很多農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)達(dá)國(guó)家的運(yùn)營(yíng)模式來(lái)看，政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系中的定位是制度供給者、財(cái)政支持者、協(xié)調(diào)推進(jìn)者和經(jīng)營(yíng)主體培育者，而不是經(jīng)營(yíng)。
　　美國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司不直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，而是代表政府提供保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)支持等。在國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)中，有些地方政府與保險(xiǎn)公司簽訂了“共保協(xié)議”，將政府納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的直接經(jīng)營(yíng)層面，與保險(xiǎn)公司按照一定比例承擔(dān)賠償責(zé)任，或由政府對(duì)賠付責(zé)任兜底。這種職責(zé)定位容易使政府承擔(dān)太多風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，陷入沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)之中。相比而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“北京模式”對(duì)政府職責(zé)的定位相對(duì)科學(xué)合理。政府不直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，只對(duì)超賠風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制承擔(dān)有限責(zé)任：賠付率160%以下的風(fēng)險(xiǎn)，由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保公司承擔(dān)損失補(bǔ)償責(zé)任；賠付率在160%-300%的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，由政府出資購(gòu)買(mǎi)再保險(xiǎn)予以保障；賠付率在300%以上的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，由政府每年按照上年農(nóng)業(yè)增加值的1％。提取巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金保障。
　　政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系中不是“運(yùn)動(dòng)員”，而是“裁判員”，為各方經(jīng)營(yíng)主體制定“比賽規(guī)則”。例如，北京市政府為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制訂了一系列制度規(guī)范，強(qiáng)化資金管理，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，建立激勵(lì)機(jī)制，為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開(kāi)展?fàn)I造了良好的制度環(huán)境。
　　北京市政府對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供的財(cái)政支持有：保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)支持、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金、補(bǔ)貼資金預(yù)撥機(jī)制、稅收優(yōu)惠等等，體現(xiàn)了政府鮮明的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持者的角色定位。
　　在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)推進(jìn)方面，政府可以成立由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財(cái)稅、民政和保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等組成的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作協(xié)調(diào)小組，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推進(jìn)過(guò)程中存在的各種關(guān)系和矛盾。另外，還應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳力度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的保險(xiǎn)意識(shí)。
　　目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體，主要有中國(guó)人保和中華聯(lián)合兩家全國(guó)性保險(xiǎn)公司及上海安信、吉林安華等區(qū)域性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司等。與美國(guó)有17家保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相比，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體太少，而不是太多；政府應(yīng)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的培育者。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要適度競(jìng)爭(zhēng)，而不是獨(dú)家壟斷。上海安信等幾家專(zhuān)業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司盡管成立時(shí)間短，公司規(guī)模小，但由于農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)占比較高，戰(zhàn)略層對(duì)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)高度重視，經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)的積極性很高，技術(shù)實(shí)力也較強(qiáng)。例如，吉林安華自主研發(fā)的無(wú)人駕駛機(jī)航拍查勘技術(shù)，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域內(nèi)處于世界領(lǐng)先水平。政府應(yīng)大力支持這些新興農(nóng)險(xiǎn)公司進(jìn)入市場(chǎng)，對(duì)有些地區(qū)出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象則應(yīng)通過(guò)劃定業(yè)務(wù)區(qū)域等方式予以疏導(dǎo)。
　　（作者馮文麗系河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院副院長(zhǎng)，庹國(guó)柱系首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)農(nóng)村保險(xiǎn)研究所所長(zhǎng)）