年末將至，“財(cái)政年底突擊花錢”一事，再次被推上輿論風(fēng)口浪尖。11月9日，財(cái)政部公布月度收支數(shù)據(jù)顯示，截至10月底，財(cái)政收入完成90851.68億元，同期財(cái)政支出完成77559.6億元。據(jù)此推算，今年全年財(cái)政收入將有望完成109022億元，余下的兩個(gè)月中，財(cái)政可用支出將高達(dá)到3.5萬億元，月平均支出15731億元，是財(cái)政前10個(gè)月平均支出7755.96億元的202%。因此，財(cái)政年底將突擊花錢已是不爭(zhēng)的事實(shí)。
雖然，年年突擊花錢年年提，但今年重提卻別有一番滋味。因?yàn)樵诮衲瓯环Q為我國經(jīng)濟(jì)最為復(fù)雜的一年里，確實(shí)出現(xiàn)了太多反常經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，財(cái)政反常尤為突出。
一是經(jīng)濟(jì)增速放慢、稅收增長(zhǎng)加快。今年，國際金融危機(jī)陰影依然籠罩，歐美債務(wù)危機(jī)進(jìn)一步蔓延、全球經(jīng)濟(jì)繼續(xù)衰退，國內(nèi)通貨膨脹抬頭，大量中小民企陷入困境，出口增長(zhǎng)異常艱難，我國經(jīng)濟(jì)增速開始放慢。但建立在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的稅收，卻出現(xiàn)了超常增長(zhǎng)。今年前10個(gè)月，全國財(cái)政收入90851.68億元，比去年同期增加19951.86億元，增長(zhǎng)28.1%。其中，稅收收入79634.28億元，同比增長(zhǎng)26.6%。財(cái)政收入增長(zhǎng)與前三季度國內(nèi)生產(chǎn)總值320692億元，按可比價(jià)格計(jì)算增長(zhǎng)9.4%，形成了較大反差。
二是企業(yè)資金緊缺、財(cái)政異常寬松。今年，面對(duì)日益嚴(yán)重的通貨膨脹，我國采取了緊縮貨幣政策。決定貨幣供給的存款準(zhǔn)備金率，在2010年6次上調(diào)，在由15.5%上調(diào)至18.5%基礎(chǔ)上，2011年又6次上調(diào)至21.5%，從而創(chuàng)下了從未有過的歷史最高紀(jì)錄。隨著存款準(zhǔn)備金率節(jié)節(jié)攀升，貨幣供給日益收緊，貨幣供求矛盾突現(xiàn)，民間借貸市場(chǎng)活躍，市場(chǎng)利率屢創(chuàng)新高。尤其是中小民營企業(yè)，受困于資金緊張，出現(xiàn)了不少資金斷裂、企業(yè)倒閉、老板逃跑的現(xiàn)象。而前10個(gè)月財(cái)政資金卻顯得異常寬松，竟然出現(xiàn)了收支相抵有13292.08億元余款沒有用完的情形，財(cái)政資金寬松與企業(yè)資金緊缺也形成了較大反差。
三是民企招工冷落、國考報(bào)名火爆。2012年國家公務(wù)員考試報(bào)名結(jié)束時(shí)，經(jīng)資格審查合格人數(shù)約133萬人，整體錄取比例76：1，最熱門1個(gè)崗位有4616人競(jìng)爭(zhēng)。從2001年的3萬多人報(bào)考到今年的133萬人報(bào)考，十年間猛增近40倍，從而使“國考”成為華夏大地最熱門考試。然而，與國考報(bào)名火爆形成強(qiáng)烈反差的是民企用人告急。
在各種招聘會(huì)上，用人需求最為旺盛的中小民營企業(yè)乏人問津，一向熱門的外資企業(yè)也遭遇冷落。首選公務(wù)員、其次進(jìn)大國企，已成為大學(xué)生就業(yè)的常用選擇。
市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰、學(xué)生自由擇業(yè)無可非議。但企業(yè)畢竟是創(chuàng)造財(cái)富的納稅人，而政府部門只是消費(fèi)財(cái)富的用稅人，當(dāng)整個(gè)社會(huì)價(jià)值天平傾向消費(fèi)財(cái)富的用稅人，而不是創(chuàng)造財(cái)富的納稅人時(shí)，社會(huì)財(cái)富和稅收將從何而來？當(dāng)共和國的驕子都在算計(jì)著如何用稅時(shí)，社會(huì)又將如何進(jìn)步？
根據(jù)我國前10個(gè)月財(cái)政收支預(yù)測(cè)，今年最后兩個(gè)月可用財(cái)力3.5萬億元，財(cái)政支出將不可避免突擊花錢，但這并不表明我國財(cái)政財(cái)力足夠充裕，錢已經(jīng)多到花不完的地步，需要突擊來花。事實(shí)上，我國財(cái)政正處于十分尷尬境地，一方面預(yù)算收入由于快速增長(zhǎng)出現(xiàn)較大結(jié)余，另一方面由于財(cái)政赤字導(dǎo)致債務(wù)大幅增加，突擊花錢與赤字債務(wù)并存。
預(yù)算部門為什么突擊花錢？預(yù)算部門之所以突擊花錢，不能怪部門干部覺悟，只能說明財(cái)政體制存在缺陷。
首先是我國財(cái)政管理體制存在缺陷。由于我國實(shí)行以收定支、收支掛鉤的財(cái)政體制，財(cái)政支出完全取決于收入，收入多的可以多用，收入少的只能少用。當(dāng)我國今年財(cái)政收入出現(xiàn)了未曾預(yù)料的快速增長(zhǎng)，前10個(gè)月增長(zhǎng)竟高達(dá)28.1%，而年初預(yù)算增長(zhǎng)僅為8%，也就是說超增長(zhǎng)約20%，大致相當(dāng)于16600億元超收資金等待使用，財(cái)政支出前低后高，前緊后松，年終突擊花錢也就順理成章。
其次是預(yù)算管理制度存在缺陷。在年初制定預(yù)算時(shí)，如果對(duì)全年經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入增長(zhǎng)缺乏科學(xué)、合理估計(jì)，預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果之間就會(huì)出現(xiàn)較大差異。但令人詫異的是每年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果總是大于預(yù)算，如今年財(cái)政收入預(yù)算增長(zhǎng)8%，而實(shí)行執(zhí)行是結(jié)果前10個(gè)月竟高達(dá)到28%。這種實(shí)際執(zhí)行結(jié)果超預(yù)算增長(zhǎng)的情形，同政績(jī)考核有一定關(guān)聯(lián)，我們習(xí)慣上已將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果超預(yù)算視為政績(jī)，而將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果小于預(yù)算視為問題。另外，預(yù)算支出需經(jīng)人大審議通過，而超預(yù)算增長(zhǎng)支出無須經(jīng)人大審議，政府對(duì)超預(yù)算增長(zhǎng)在使用上更具自由裁量權(quán)，這也是造成實(shí)際執(zhí)行超預(yù)算增長(zhǎng)，需要突擊花錢來完成預(yù)算執(zhí)行的重要原因。
最后，我國預(yù)算核撥方式存在缺陷。我國現(xiàn)行用款單位部門預(yù)算實(shí)行基數(shù)法，按上一年度部門支出來核定下一年度部門收入。這就使得年底突擊花錢成為各預(yù)算單位的潛規(guī)則，預(yù)算單位決不會(huì)讓上一年沒用完的預(yù)算留到下一年。因?yàn)榘船F(xiàn)行預(yù)算核定和撥款方式，本年度若有財(cái)政節(jié)余，不但要全部上繳，而且還會(huì)影響第二年的預(yù)算基數(shù)，令第二年的預(yù)算撥款遭削減。從預(yù)算單位來看，節(jié)約自然吃虧，花錢也就得益。
政府部門為什么借債？既然預(yù)算部門年底大手大腳用錢，財(cái)政應(yīng)該很富裕。但我國的情況是政府財(cái)政既富又窮。富，是因?yàn)殡S著收入來源渠道拓寬、收入增速加快，所掌控的財(cái)力越來越大。而窮，則是因?yàn)閾碛旋嫶筘?cái)富的政府同樣債臺(tái)高筑。從世界各國現(xiàn)實(shí)情況來看，無論是窮國還是富國，都或多或少地負(fù)有債務(wù)。因?yàn)殡S著凱恩斯主義盛行，政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)能力增強(qiáng)，福利承諾增多，一旦缺乏約束，就會(huì)引起債務(wù)失控，我國近年來債務(wù)快速增長(zhǎng)反映了這種政府主宰經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)。
首先，2011年赤字預(yù)算9000億元。其中：中央財(cái)政收入45860億元，支出54360億元，收支總量相抵，赤字7000億元；地方財(cái)政收入81170億元，財(cái)政支出83170億元，收支相抵，差額2000億元。中央和地方合計(jì)赤字9000億元通過發(fā)行債券彌補(bǔ)。我國中央財(cái)政國債余額限額也由此達(dá)到77708億元。
其次，2011年地方債務(wù)累計(jì)余額10.7萬億元。2011年6月27日，國家審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)公報(bào)顯示，截至2010年底，地方政府債務(wù)余額10.7萬億元。繼審計(jì)署公布2010年全國地方政府性債務(wù)情況后，各省市也陸續(xù)曬出本地政府性債務(wù)賬單，其中廣東為最高，達(dá)7502.96億元。地方債務(wù)結(jié)構(gòu)表明2011年和2012年已進(jìn)入還債高峰期，到期債務(wù)占總債務(wù)規(guī)模的43%左右，地方債務(wù)四分之一靠賣地償還。
面對(duì)一邊是經(jīng)濟(jì)疲軟、一邊是稅收膨脹，一邊是突擊花錢、一邊是債臺(tái)高筑的異常經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，確實(shí)需要反思我們的財(cái)政政策，尋找破解財(cái)政年底突擊花錢現(xiàn)象的良藥。收錢超預(yù)算，用錢須思量。
首先，思量財(cái)政超收用在何處。我們認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)國家財(cái)政收入實(shí)際執(zhí)行結(jié)果超出預(yù)算時(shí)，不外乎有以下幾種處理方式：
一是追加預(yù)算用于當(dāng)年開支。因?yàn)檎傆凶霾煌甑氖虑椋慌洛X太多，只怕錢不足，有了追加預(yù)算就可以辦更多事情，這就是我國現(xiàn)行的做法，確實(shí)有太多民生事情等著我們的政府去做。
二是用于償還當(dāng)年或歷年債務(wù)本息。從而可以減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，應(yīng)對(duì)潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)類似歐美主權(quán)信用危機(jī)。如果我們能夠嚴(yán)格執(zhí)行將超預(yù)算增長(zhǎng)收入用于補(bǔ)財(cái)政赤字，年底我國財(cái)政將會(huì)出現(xiàn)大致6500億元盈余，而不是9000億元的赤字。
三是作為當(dāng)年財(cái)政結(jié)余放到下年度使用。由于無論中央還是地方年度預(yù)算，都是經(jīng)人大審議通過的法，既然是法就具有法定性和嚴(yán)肅性，一經(jīng)確定就不宜變動(dòng)。作為政府部門只有執(zhí)行預(yù)算的義務(wù)，而無改變預(yù)算的權(quán)利，任何變動(dòng)須經(jīng)人大審議通過。為此，作為當(dāng)年財(cái)政結(jié)余，放到下年度使用，更符合財(cái)政資金使用的法定程序。結(jié)余足以說明政府部門履行政府職責(zé)的開支已經(jīng)夠用，如有可能，應(yīng)在下一年度對(duì)企業(yè)或個(gè)人減稅。在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下減稅有利于增加納稅人可支配收入，擴(kuò)大內(nèi)需，增加消費(fèi)，促進(jìn)發(fā)展。
四是建立預(yù)算穩(wěn)定基金。如需將超預(yù)算增長(zhǎng)收入仍然歸財(cái)政使用，一個(gè)可行的選擇是建立萬億元以上規(guī)模的預(yù)算穩(wěn)定基金，從長(zhǎng)周期預(yù)算考慮，需要以豐補(bǔ)歉，應(yīng)對(duì)歸還債務(wù)以及可能出現(xiàn)的財(cái)政危機(jī)壓力。
其次，思量財(cái)政體制如何改革。既然我們認(rèn)定財(cái)政年底突擊花錢是由財(cái)政管理體制、預(yù)算管理制度和預(yù)算撥方式缺陷所致，那么，解鈴還須系鈴人，破解難題在于體制變革。
我國預(yù)算法修正案草案（即將提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議）所確立的科學(xué)性、法定性和公平性原則，理應(yīng)成為破解年底突擊花錢財(cái)政頑癥的重要法律手段。一是以支定收、節(jié)約使用。把按收入決定支出的財(cái)政管理體制，改為按履行職責(zé)決定支出的財(cái)政管理體制，來促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，節(jié)約財(cái)政開支。二是科學(xué)預(yù)算、依法執(zhí)行�？茖W(xué)、準(zhǔn)確預(yù)計(jì)財(cái)政收入來源和支出安排，盡可能減少預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行差異，對(duì)于確立的政府預(yù)算依法執(zhí)行，不因收支變動(dòng)而作調(diào)整。三是推零基法、改基數(shù)法。把現(xiàn)行按本年度支出作為下一年度收入的預(yù)算核定和撥款方式，改為按部門職能和支出需要核定和撥款，從而避免為爭(zhēng)基數(shù)而年底突擊花錢。
