如果說數(shù)月前發(fā)改委制定的《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》，允許政府融資平臺發(fā)行企業(yè)債是變相放行了地方債的話，那么財政部20日發(fā)布的上海市、浙江省、廣東省、深圳市今年開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)的消息，應(yīng)該就是正式啟動了地方債。中國財政體制開始了一個重要的改變。
無論如何，在歐洲債務(wù)危機(jī)正在肆虐全球的風(fēng)口浪尖上，中國政府啟動發(fā)行地方債的試點(diǎn)，是很有勇氣的舉動。
鑒于歐洲債務(wù)危機(jī)和美國諸多州政府申請破產(chǎn)的前車之鑒，我國放行地方債，最需要關(guān)注的是風(fēng)險防范和制定穩(wěn)妥的制度安排，千萬不要讓地方債還未開始就埋下經(jīng)濟(jì)危機(jī)的潛在制度性風(fēng)險。地方債研究了多年一直沒有推出，就是因為許多關(guān)鍵問題始終未找到有效的解決方式�，F(xiàn)在放行地方債，自然不能回避一些關(guān)鍵問題。
發(fā)行地方債的制度安排，首要的是嚴(yán)格地方政府發(fā)債的預(yù)算硬約束。對于放行地方政府發(fā)債，很多論者認(rèn)為，因為地方政府不能延續(xù)賣地財政，財政收入大幅減少，而放行地方債可以盡快讓地方財政擺脫財政困境。地方政府確實可能通過不斷發(fā)債推動任期內(nèi)GDP更高的增長。但如果這就是地方債放行的目的，那就很難避免產(chǎn)生與歐洲各國政治家靠發(fā)債兌現(xiàn)競選承諾的債務(wù)依賴模式殊途同歸的結(jié)果。以我國目下地方政府官員的任期制，放行地方債非常容易刺激起地方政府官員的短期業(yè)績指標(biāo)導(dǎo)向。
因此，筆者以為，在地方政府的GDP增長考核指標(biāo)短期不容易改變的情況下，實施嚴(yán)格的地方政府發(fā)債的預(yù)算硬約束，以遏制發(fā)債規(guī)模的過快膨脹引發(fā)債務(wù)違約危機(jī)是非常必要的。過去，地方政府融資平臺依靠銀行貸款融資方式無節(jié)制融資帶來巨大沒有被覆蓋的債務(wù)風(fēng)險，主要原因就是銀行沒有強(qiáng)制性的地方政府融資預(yù)算的硬約束要求。與銀行信貸相比，地方債剛性償付要求更高，如果沒有預(yù)算硬約束的事前安排，地方政府違約風(fēng)險或?qū)⒋蟠蟪^銀行信貸。因為銀行信貸預(yù)算軟約束背后是中央政府的擔(dān)保，地方自行發(fā)債是地方政府自身的信用擔(dān)保，信用級別不能與中央政府比肩。
原則上，地方債是以地方稅收作為償債來源。如果像企業(yè)債一樣制度安排發(fā)債與未來償付能力掛鉤，地方債規(guī)模發(fā)行就必須與債務(wù)存續(xù)期內(nèi)的本地經(jīng)濟(jì)增長水平和地方財政收入水平相一致，財政預(yù)算就必須合理考慮債務(wù)償付能力來確定各地的債務(wù)“透資”水平。如果能做到這一點(diǎn)，則地方政府靠發(fā)債推動的非理性GDP增長沖動，就會在一定程度上得到遏制。
預(yù)算硬約束還必須與發(fā)債的地方政府官員任期一致。筆者認(rèn)為是非常重要的。政府官員任期通常是3至5年，當(dāng)期發(fā)債支持當(dāng)期經(jīng)濟(jì)增長，但如果還債是后任政府的事，那各屆政府可能有巨大的融資沖動。這應(yīng)該是過去地方融資平臺的銀行融資不受約束地膨脹的原因之一。地方政府債務(wù)融資應(yīng)該盡力避免當(dāng)期使用未來償付與政府短期任期交替的制度所帶來的道德風(fēng)險。更重要的是，如果本屆政府的短期行為帶來的債務(wù)擴(kuò)張，變成下屆政府的債務(wù)余額，下屆政府也就一定效仿而繼續(xù)擴(kuò)張，如此循環(huán)，爆發(fā)類似歐洲債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險就幾近不可避免了。所以，發(fā)債期限與當(dāng)期政府任期一致是預(yù)算硬約束的重要部分。這次試點(diǎn)中有一個規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)的債務(wù)期限是3至5年。這意味著現(xiàn)在發(fā)債的政府必須在本屆政府任期內(nèi)還債。這一規(guī)定是否是刻意安排，筆者不得而知，但應(yīng)該說在客觀上起到了任期內(nèi)的預(yù)算硬約束作用。筆者為此提出，對于地方債的制度安排來說，不能發(fā)行超過任期的長期債，應(yīng)該成為一條必不可少的嚴(yán)格規(guī)定。
地方政府任期內(nèi)的硬約束還有一層含意，就是不能在任期內(nèi)發(fā)新債還舊債。歐洲暴發(fā)債務(wù)危機(jī)的根本原因之一，就是“債務(wù)依賴”的經(jīng)濟(jì)增長方式。比如希臘，政府債務(wù)超過GDP的150％。其背景是，每一屆政府都延續(xù)還債是發(fā)新債換舊債的概念。但是因為經(jīng)濟(jì)增長率大大低于赤字占GDP的比率，那新債發(fā)行規(guī)模只有大于被償付的舊債規(guī)模，才能維持政府越來越龐大的支出和投資。這種“債務(wù)依賴”的經(jīng)濟(jì)增長方式，最終拖垮了希臘。這個前車之鑒，我們必得牢牢記取。如果中國地方政府在任期內(nèi)可以發(fā)新債還舊債，累積起巨大債務(wù)規(guī)模，那后果實在很難設(shè)想。因此，牢牢地把每一屆地方政府發(fā)債規(guī)模控制在與本地經(jīng)濟(jì)增長所帶來的稅收增長相適應(yīng)的水平上，各屆政府不被允許在任期內(nèi)滾動發(fā)債，防止“債務(wù)依賴”的經(jīng)濟(jì)增長方式的風(fēng)險，是我們從地方債發(fā)行放行一開始就應(yīng)該牢牢把好的關(guān)。
如果沒有預(yù)算硬約束，地方政府GDP增長沖動的發(fā)債需求會不斷膨脹，政府債的規(guī)模不斷擴(kuò)張與資金需求增長同步，非�？赡苤匦伦屻y行成為地方債的主要持有主體，而說到底，債券違約風(fēng)險與政府融資平臺前期的銀行信貸風(fēng)險事實上并沒有根本的區(qū)別。而且歐債危機(jī)現(xiàn)在與銀行危機(jī)綁在一起的教訓(xùn)，也早已警示了這一點(diǎn)。所以，我們從一開始就有必要嚴(yán)格約束地方債規(guī)模擴(kuò)張與銀行持有地方債規(guī)模同步。
筆者相信，如果地方政府發(fā)債的任期內(nèi)預(yù)算硬約束制度在發(fā)債試點(diǎn)的制度安排中成為重點(diǎn)規(guī)則，國人對地方債發(fā)行種種擔(dān)心就可以減半了。
