茅于軾

　　公用事業(yè)是指公共交通、水電煤氣、公路服務(wù)，以及公園、圖書館、博物館、消防、治安等服務(wù)。在美國，這些事業(yè)哪些要收費(fèi)？哪些不收費(fèi)？收費(fèi)的原則如何確定？這是本文要討論的問題。
　　人們?nèi)菀桩a(chǎn)生一種誤解，以為公共事業(yè)既然是政府辦的事業(yè)，就不同于私營企業(yè)，不應(yīng)以贏利為目的，所以公用事業(yè)至少應(yīng)該降低收賞標(biāo)準(zhǔn)甚至兔費(fèi)。但如果政府辦這些事業(yè)賠了錢，賠的錢從哪里來？政府的錢來自稅收，因此賠錢辦公共事業(yè)，等于是用全體百姓納的稅，去補(bǔ)貼使用這些設(shè)施的一部分人。這部分人對公用事業(yè)用得越多，占的便宜就越大，這會造成對公共設(shè)施的過度使用，形成不必要的擁擠。況且這部分人未必都是窮人，對他們的照顧也無助于社會公平。這樣看來公用事業(yè)兔費(fèi)或低價收費(fèi)是毫無必要的。
　　美國有一句諺語：天下沒有免費(fèi)的午餐。這句話可以從兩方面去理解：一方面是說沒有人愿意讓別人白占便宜，所以想揩油是辦不到的。另一層意思是說人與人經(jīng)濟(jì)交往的原則不允許有人鉆空子揀便宜。經(jīng)濟(jì)學(xué)家常說的“免費(fèi)搭車”，就是指上述原則被破壞后，造成資源使用的浪費(fèi)和分配不公的情形。我們常說的吃大鍋飯，就是指讓一些無所作為的人“免費(fèi)搭車”，而使另一些努力創(chuàng)造財富的人的利益受到損害。所以，在設(shè)計(jì)公共事業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)盡量避免“免費(fèi)搭車”的漏洞。
　　正因?yàn)槿绱�，美國公用事業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是不低的，而且隨著物價水平和成本結(jié)構(gòu)的變化還經(jīng)常調(diào)整。例如能源危機(jī)以后，燃料費(fèi)用上升，美國各地的地鐵和公共汽車收費(fèi)大幅度增加。雖然 1986 年物價水平和能源價格都穩(wěn)定，但紐約地鐵為了更新車輛，又一次上調(diào)了價格，票價從 90 美分提高到 1美元。公用事業(yè)非但不應(yīng)賠本，而且只要經(jīng)營得好還應(yīng)略有盈利。所以公用事業(yè)并不一定要由政府經(jīng)營，美國許多城市的地鐵和公共汽車就是私營公司投資經(jīng)營的。紐約市有眾多由小公司經(jīng)營的公共汽車運(yùn)營路線，它們參與市場競爭，收費(fèi)雖然略高，但設(shè)備舒適，運(yùn)行安全，到站準(zhǔn)時。這一情況有點(diǎn)像在北京出現(xiàn)的人人有座位的小公共汽車。
　　電話雖然是公用事業(yè)，卻由私營公司經(jīng)營。全美獨(dú)立的電話公司共有約1500 家，經(jīng)營長途電話最大的美國電話電報公司前幾年被法院裁定解體，分成幾家小公司，以利于競爭。美國的長途電話全部由計(jì)算機(jī)管理，用戶在何年何月何時，幾點(diǎn)幾分，撥通外地某一話機(jī)，通話幾分種，該收多少費(fèi)等等信息，全部貯存在計(jì)算機(jī)里。月末，計(jì)算機(jī)將一個月內(nèi)的全部通話記錄打印出來，并算出包括本地通話費(fèi)用在內(nèi)的本月總賬，由郵局寄給用戶，作為應(yīng)付款的憑據(jù)。
　　美國市內(nèi)公用電后通一次話的費(fèi)用比家用話機(jī)的相應(yīng)費(fèi)用略高。1986 年在紐約每次市內(nèi)通話要 25 美分，在波士頓只要 10 美分，近幾年已作了調(diào)整。家用電話機(jī)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有幾種，由用戶自行選定。一種不限通話次數(shù)，每月收一定的費(fèi)用；二是固定話機(jī)費(fèi)加每次通話費(fèi)的累計(jì)；三是每月收費(fèi)一定，但通話總次數(shù)不得超過若干。根據(jù)用戶不同情況，電話局可以采取成本最低的管理辦法，例如不限通話次數(shù)的用戶就可以不必加裝記錄通話次數(shù)的設(shè) 備。
　　長途電話的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)復(fù)雜。每分鐘的通話費(fèi)用首先與通話距離或經(jīng)過中繼站的數(shù)目有關(guān)，越遠(yuǎn)越貴；其次與通話發(fā)生在一天中哪一時刻有關(guān)，工作日上班時間最貴，下班后到夜間 11 點(diǎn)其次，11 點(diǎn)以后及休息日最低，最高價與最低價相差可達(dá) 1．5 倍。此種計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)原則是收費(fèi)取決于成本，鼓勵用戶夜間通話以充分利用設(shè)備容量，同時也避免大家都擠在線路繁忙時通話，使需要設(shè)備容量不得不擴(kuò)充，導(dǎo)致成本增加，美國還有一種免費(fèi)長途電話（其實(shí)是由受話方付款，因?yàn)椤皼]有免費(fèi)午餐”），用于企業(yè)對客戶的服務(wù)。這類電話在撥叫時都先撥800，所以 800成了免費(fèi)撥叫的代號。
　　原則上，使用公路也要收費(fèi)。收費(fèi)公路每一個出入口處都設(shè)有管理處，汽車進(jìn)入時領(lǐng)取一張憑證，以資識別汽車在哪個地點(diǎn)開始駛?cè)�。�?dāng)汽車駛出收費(fèi)公路時，管理處根據(jù)汽車行駛的距離計(jì)費(fèi)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還隨汽車的重量而變。由于美國汽車擁有量極大，一次次交費(fèi)耗時過多，而收的費(fèi)又不高（大約每 100 公里 1 到 2 美元），為了避免麻煩，也為了減少收費(fèi)管理的成本，大多數(shù)公路都將該收的費(fèi)并入汽油的售價中。車主買汽油的同時也支付了必要的養(yǎng)路費(fèi)等費(fèi)用。只有那些通過特殊渠道集資修建的公路，特別是大橋、大隧道，仍實(shí)行收費(fèi)制度。如果這些大橋大隧道是往返必經(jīng)之路，為了節(jié)省收費(fèi)時間，往往只在一個方向收費(fèi)，一次收費(fèi)就將往返兩次的費(fèi)都收了。
　　電價是經(jīng)常引起社會爭論的話題。因?yàn)殡娏�工業(yè)是壟斷工業(yè)，一個發(fā)電廠通過電網(wǎng)向一定范圍內(nèi)的用戶供電，不可能再有第二個電網(wǎng)進(jìn)入競爭。電廠和電網(wǎng)由股票持有者所有，他們投資的目的就是為了賺錢。如果政府對電廠的經(jīng)營不加管制，電廠可能將電價定得極高，用戶由于別無選擇只能減少用電量。經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析證明，對于缺乏競爭者的壟斷行業(yè)，價格不能由唯利是圖的企業(yè)單方面確定，而必須有政府營制。相反，對于有充分競爭的行業(yè)，企業(yè)追求利潤原是天經(jīng)地義的事，政府對價格不應(yīng)加任何干預(yù)，而且不必?fù)?dān)心價格過高，因?yàn)椴缓侠淼倪^高的價格自然會因競爭者的參與而被壓抑。這一套理論支持了政府對電價的管制。鐵路原也被認(rèn)為是壟斷行業(yè)，價格也是政府管的。但從 1980 年起，政府解除了對鐵路的價格管制，因?yàn)楣�路、管道、航空等多種運(yùn)輸方式進(jìn)入了市場競爭。
　　接下來的問題是政府如何確定電價。看起來唯一合理的辦法是運(yùn)用成本加合理利潤的公式，可是如果肯定了這個公式，電廠就失去了改善經(jīng)營以降低成本的積極性，甚至把各種不合理的開銷也打入成本，這種情形在我國是不少見的。1987 年美國電力行業(yè)和政府的主要爭論是：前十年內(nèi)新建的大批電站由于用電量大大低于十年前的估計(jì)而沒有投入運(yùn)轉(zhuǎn)，這批電站的建設(shè)費(fèi)用能否計(jì)人成本？如果允許進(jìn)入成本，此例一開，以后電力行業(yè)將毫無顧慮地擴(kuò)大投資，造成不必要的浪費(fèi)；如果不允許進(jìn)入成本，今后電力行業(yè)將拒絕投資，造成電力供不應(yīng)求。不僅是電廠，凡是政府管價格的行業(yè)部會出現(xiàn)這種兩難境況。而且對于壟斷性行業(yè)，這種困境也是無法改變的。
　　在美國，電價和其它一切商品的價格一樣，供不應(yīng)求時價高，供過于求時價低。一天 24 小時內(nèi)，白天和傍晚電力供不應(yīng)求，夜間則供過于求。所以電費(fèi)要分時計(jì)價，這要求設(shè)置分時電表，能分別記錄不同時段內(nèi)的耗量。這兩種電價相差可這一倍以上，但普通家庭由于用電量不大，多半不安裝此種復(fù)雜的電表。全國家庭的平均用電量 1987 年為每月 700 度，平均電價接近每度 10 美分。順便說一句，美國的火車票、地鐵票，莫不隨時間和季節(jié)而調(diào)整。一般是周末兩天的票價較低；65 歲以上的老年公民避開上下班擁擠時間，可以享受折扣地鐵票價；飛機(jī)票在淡季也有折扣。
　　全美國有各類圖書館 3．3 萬多個，沒有聽說過有一家圖書館要收費(fèi)。但服務(wù)對象有些限制，例如學(xué)校圖書館僅對本校師生開放，然而在實(shí)際執(zhí)行中幾乎任何人都能隨便進(jìn)出。占總數(shù) 45％的公共圖書館則對一切人開放，不要任何證件或介紹信，而且一直開放到書庫，讀者可以進(jìn)入到任一書架前，隨便翻閱。圖書館的開支是驚人的，僅大學(xué)圖書館（占全美國圖書館的 15％）一年支出就達(dá) 20 億美元，在這里，”沒有免費(fèi)午餐”的原則不再適用。因?yàn)樘岣呓逃�水平是消除社會不公平的最主要的途徑，受教育，包括進(jìn)入圖書館，已成為人的基本權(quán)利之一。有些博物館（如美術(shù)館），其性質(zhì)介乎教育普及和文化享受之間，其收費(fèi)辦法變?yōu)樵谀承┨囟�條件下免費(fèi)，例如每周有兩天，或?qū)�學(xué)生免費(fèi)。
　　公園的收費(fèi)辦法類似于博物館。娛樂性的都要收費(fèi)，休息性的多不收費(fèi)。消防、治安等服務(wù)，則無例外地都是免費(fèi)服務(wù)。如果救人要收費(fèi)，則戶主可能不愿雇救火隊(duì)而造成火勢蔓延，殃及鄰里。

　　小結(jié)：公用事業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡量做到政府不補(bǔ)貼，也不多賺錢。但由于缺乏競爭市場這一點(diǎn)很難做到。有一些公用事業(yè)帶有服務(wù)性質(zhì)，或者為了照顧低收入階層，收費(fèi)較低甚至免費(fèi)，成本由全體納稅人負(fù)擔(dān)。