允許地方發(fā)債，是建立負(fù)責(zé)任的地方政府的破題之舉。
地方政府目前不能發(fā)債，導(dǎo)致暗債泛濫，對(duì)抑制土地財(cái)政、控制地方負(fù)債不力。
2010年全國(guó)地方土地出讓金收入已達(dá)到2.9萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)超過(guò)1倍，相當(dāng)于地方同期收入的72%，可以說(shuō)，沒(méi)有土地財(cái)政就不可能有大規(guī)模的城鎮(zhèn)建設(shè)。
雖然我國(guó)的《預(yù)算法》禁止地方政府負(fù)債，但地方的直接間接負(fù)債并未中止。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至去年11月末，地方融資平臺(tái)貸款9.09萬(wàn)億元，2010年上半年凈增0.28萬(wàn)億元，下半年截至11月末凈增1.43萬(wàn)億元，地方負(fù)債通過(guò)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)化成了企業(yè)負(fù)債。其中存在問(wèn)題的比例大約在20%左右。按照2010年7月20日銀監(jiān)會(huì)第三次經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)通報(bào)會(huì)議上披露的數(shù)據(jù)，截至當(dāng)年6月末，我國(guó)商業(yè)銀行地方融資平臺(tái)貸款達(dá)7.66萬(wàn)億元。其中，項(xiàng)目借款主體不合規(guī)，財(cái)政擔(dān)保不合規(guī)，或本期償還有嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)（貸款挪用和貸款做資本金）的貸款，占比23%，其余相當(dāng)大一部分項(xiàng)目能夠直接或間接償還貸款本息，真正存在銀行呆壞賬風(fēng)險(xiǎn)的地方貸款約是1.76萬(wàn)億元。也就是說(shuō)，地方政府的赤字一部分被轉(zhuǎn)嫁給了銀行，可能形成系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。為了解決地方政府的收支平衡，2009年、2010年財(cái)政部代理發(fā)行4000億元地方債，列入省級(jí)預(yù)算管理。
地方債關(guān)鍵不是能不能發(fā)，而是能否建立起地方政府的債務(wù)信用評(píng)級(jí)、讓地方政府切實(shí)擔(dān)負(fù)償債責(zé)任。如果通過(guò)發(fā)債建立起透明的地方公司財(cái)政，讓民眾了解負(fù)債多少、投資到哪里、效率如何；如果通過(guò)發(fā)債建立起市場(chǎng)化的評(píng)級(jí)機(jī)制，使地方政府意識(shí)到信用高就能夠在金融與貨幣市場(chǎng)低成本融資，反之只能以較高的利率在市場(chǎng)融資，對(duì)于地方政府而言就是切實(shí)的市場(chǎng)信用溢價(jià)的洗禮，比口頭說(shuō)教不知道管用多少倍。目前中央政府代發(fā)地方債，實(shí)際上由中央財(cái)政背書(shū)，很多時(shí)候成為對(duì)經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)的變相扶貧舉措，不利于建立地方政府信用體系。
建立地方債，存在以下技術(shù)難題：首先，地方債需要財(cái)政收入擔(dān)保，沒(méi)有透明而可預(yù)期的財(cái)政收入，地方債的發(fā)行將成為無(wú)源之水。事實(shí)上，在信用體系沒(méi)有完善之前，以地方的資源稅等作為抵押發(fā)行地方債是較為穩(wěn)妥的發(fā)債方式，可以確保未來(lái)地方政府具備償債能力，不再發(fā)生上世紀(jì)八九十年代的地方債務(wù)危機(jī)。其次是如何給地方債定價(jià)。從成熟市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)可知，對(duì)于債券的信用評(píng)級(jí)是定價(jià)的根本，如美國(guó)國(guó)債一直被評(píng)為最高信用等級(jí)，因此即便債務(wù)纏身仍然能以低價(jià)發(fā)行美債，而次貸危機(jī)之所以爆發(fā)，也是因?yàn)樵u(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)于次級(jí)債出現(xiàn)了系統(tǒng)性的評(píng)級(jí)偏差，導(dǎo)致不可收拾的后果。
因此，發(fā)行地方債的重中之重是建立具有公信力的、具有極高專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，通過(guò)信用評(píng)級(jí)給地方債定價(jià)，甚至今后的債券衍生產(chǎn)品也可以通過(guò)信用機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)的交投情況，進(jìn)行準(zhǔn)確定價(jià)。
我國(guó)為發(fā)行地方債準(zhǔn)備多年，2004年財(cái)政部專(zhuān)門(mén)設(shè)立了一個(gè)大型的地方政府債務(wù)管理的課題組，并專(zhuān)程到地方調(diào)查摸底各地方政府負(fù)債情況。課題組同時(shí)考察了美國(guó)、日本、巴西等國(guó)地方債的管理模式、管理機(jī)構(gòu)和懲罰機(jī)制。2008年媒體披露一份由財(cái)政部牽頭起草的有關(guān)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的方案，已多方征求過(guò)意見(jiàn)，并提交到國(guó)務(wù)院等待批復(fù)。萬(wàn)事俱備，只等地方公共財(cái)政、信用評(píng)級(jí)體制建設(shè)、地方政府償債方案等春風(fēng)。
建立正確的激勵(lì)機(jī)制是發(fā)行地方債的基礎(chǔ)，而發(fā)行地方債可以倒逼激勵(lì)機(jī)制的形成。