進一步推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，關系到“十二五”規(guī)劃目標的實現(xiàn)和中國經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長。作為黨執(zhí)政興國的骨干力量，廳局級領導干部的認識與態(tài)度，對落實好中央精神，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變至關重要。本次調(diào)查中，大部分受訪領導干部認為當前轉變經(jīng)濟發(fā)展方式依舊面臨著諸多困難，其主要癥結在于體制機制改革相對滯后，缺少轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的有效激勵。大家表示,“十二五”期間必須以更大勇氣推進改革，中國應走資源節(jié)約、環(huán)境友好、國民幸福的共享式發(fā)展道路，應以更大力度推進體制機制創(chuàng)新，以政府全面轉型促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。
剛頒布的“十二五”規(guī)劃綱要指出：“以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線,是推動科學發(fā)展的必由之路,是我國經(jīng)濟社會領域的一場深刻變革，是綜合性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的轉變，必須貫徹經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各領域�！睘檎鎸�、全面了解廳局級領導干部對轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的認識、困惑及思考，前不久，國家行政學院課題組對在學院培訓的廳局級正職領導干部進修班、廳局級領導干部低碳經(jīng)濟與發(fā)展方式轉型專題研討班（自主選學）、國家統(tǒng)計局廳局級領導干部培訓班等進行了問卷調(diào)查，發(fā)放并回收有效問卷108份。從樣本的分布情況看，既有來自中央各部委的學員，也有來自地方政府及職能部門的學員，具有較為廣泛的代表性，基本能夠反映我國廳局級領導干部對轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的看法。現(xiàn)將問卷中一些值得關注的問題分析如下。
經(jīng)濟發(fā)展方式“久推難轉”，部分地區(qū)和領導干部“不愿意轉”、不知道“向哪里轉”以及應該“怎樣轉”。轉變經(jīng)濟發(fā)展方式究竟難在哪里？
1.超過七成的領導干部認為GDP考核與財稅體制不合理是目前各地仍堅持粗放發(fā)展的重要原因
中國在改革開放后取得的發(fā)展成就舉世矚目，但不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出，原因何在？在問卷列出的選項中，73.2%的領導干部選擇了“財政體制、政績考核體制不合理，地方政府不得不崇拜GDP”，說明財政收入及GDP考核對地方強大的
“指揮棒”效應。66.7%的領導干部選擇“傳統(tǒng)發(fā)展方式的巨大慣性”。39.8%的領導干部選擇“資源價格長期扭曲，粗放型發(fā)展仍有一定市場”，說明資源要素價格長期壓低，無形中助長了高投入、高能耗、高污染、低效率行業(yè)的擴張發(fā)展。6.5%的領導干部認為“企業(yè)稅負過重，創(chuàng)新動力不足導致不愿轉變發(fā)展方式”。另有部分領導干部補充指出，“地方政府急功近利”、“各級黨政領導考核評價、提拔使用的機制不科學”等。
總的來看，大多數(shù)受訪廳局級領導干部認為現(xiàn)有政績考核方式不利于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。那么，現(xiàn)行考核方式中存在哪些不足呢？調(diào)查結果顯示，78.7%的領導干部認為“反映GDP增值的指標權重太大”。74.7%的領導干部選擇“重顯績輕潛績”，致使有些地方熱衷做“表面文章”，民眾無法有效共享發(fā)展的成果。53.7%的領導干部選擇“‘一票否決’項目太多”，地方領導有時畏手畏腳，難以全力以赴推動轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。51.9%的領導干部選擇“考評指標繁多”。
2.超過八成的領導干部認為經(jīng)濟發(fā)展方式“久推難轉”與動力機制缺失存在直接關系
在“當前存在哪些阻礙轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的因素”中，45.4%的領導干部選擇“政府引導力度不夠”，
41.7%的領導干部選擇“地方政府缺乏動力”，兩者合計達87.1%，說明政府尤其是地方政府轉變經(jīng)濟發(fā)展方式動力不足，中央也缺乏對地方政府轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的有效激勵。67.6%的領導干部選擇“缺少必要的財稅政策和融資方面的支持”。28.7%的領導干部認為“企業(yè)積極性不高”是阻礙轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要原因，目前一部分企業(yè)還習慣于既有的經(jīng)濟模式，不愿意投入精力進行技術創(chuàng)新。僅有6.5%的領導干部選擇“經(jīng)濟危機和自然災害等因素影響”，說明經(jīng)濟危機和自然災害并不是影響轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的主要因素。
3.發(fā)展低碳經(jīng)濟面臨諸多不確定挑戰(zhàn)，需要高度重視、合理引導
低碳經(jīng)濟已成為“倒逼”發(fā)展方式轉變，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構的重要抓手。我國發(fā)展低碳經(jīng)濟面臨哪些挑戰(zhàn)呢？80.6%的領導干部認為“財力投入和技術支撐是發(fā)展低碳經(jīng)濟的基礎，企業(yè)技術研發(fā)能力與資金投入不足”。66.7%的領導干部認為“地方政府發(fā)展低碳經(jīng)濟的認識尚待提高，推動積極性不高”。62.9%的領導干部認同“企業(yè)擔心生產(chǎn)成本上升，產(chǎn)品喪失競爭力”。58.3%的領導干部認為“全民對低碳經(jīng)濟的認識還不統(tǒng)一，還需要在思想上加以提高”，表明全民的低碳意識尚待加強。
4.近八成領導干部認為政府收入增長過快與壟斷行業(yè)收入過高是收入分配領域存在的主要問題
收入分配問題既是社會各界關注的焦點，也是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的難點。在當前收入分配結構存在的問題中，“部分壟斷集團的收入過高”成為受訪領導干部最關注的問題，89.8%的領導干部選擇這一選項。75%的領導干部認為“政府收入的增長速度遠遠快于居民收入的增長”。68.5%的領導干部選擇“城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民的收入差距過大，且存在不斷擴大的趨勢”。53.7%的領導干部選擇“資本收益過高，勞動者工薪收入過低”。34.3%的領導干部認為“一些私營企業(yè)主的收入過高”。由此可見，私營企業(yè)主的收入過高并不是當前我國收入分配差距拉大的主要原因。
轉變經(jīng)濟發(fā)展方式是一場涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)領域的深刻變革，必須在發(fā)展中促轉變，在轉變中謀發(fā)展，著力解決好經(jīng)濟社會發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題。
1.近七成領導干部認為中國應走資源節(jié)約、環(huán)境友好、國民幸福的共享式發(fā)展道路
66.7%的領導干部認為我國應轉向“資源節(jié)約、環(huán)境友好型經(jīng)濟”，表明資源和環(huán)境問題已引起受訪領導干部的高度重視，中央提出的建設“兩型社會”戰(zhàn)略目標已得到大多數(shù)人的認可。47.2%的領導干部認為我國應走“包容性增長、國民福利能夠持續(xù)增進”的經(jīng)濟發(fā)展道路，反映出越來越多的領導干部開始意識到經(jīng)濟發(fā)展需和社會發(fā)展、民生改善協(xié)調(diào)共生，表明非均衡的發(fā)展模式已經(jīng)過時。另有領導干部補充認為中國發(fā)展的目標應是“創(chuàng)新驅動、生態(tài)文明、社會和諧、人民富裕、國家強盛”。沒有人選擇“繼續(xù)堅持GDP增長型經(jīng)濟”和“政府主導、企業(yè)參與型經(jīng)濟”選項，這是一個積極的、值得肯定的信號。
2.七成領導干部認為政策手段和市場準入是實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的關鍵所在
自主創(chuàng)新是中國經(jīng)濟發(fā)展模式轉型提升的重要標志。近年來，高新技術之所以沒能大量涌現(xiàn)和難以產(chǎn)業(yè)化，其重要原因是有利于創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的制度環(huán)境還沒有建立起來，企業(yè)依然沿襲固有的發(fā)展模式。怎樣闖出一條內(nèi)生增長、創(chuàng)新驅動的新路呢？在列出的選項中，按照占比高低排序，依次是“建立健全有助于轉變發(fā)展方式的稅收政策（75.9%），完善市場準入政策（62.1%），健全金融服務政策（53.7%），創(chuàng)業(yè)扶持引導政策（46.3%），切實有效的擴大內(nèi)需政策（38.9%）；產(chǎn)品出口政策（31.5%），境外投資政策（20.4%），土地政策（13.9%）。另有領導干部建議：加強自主創(chuàng)新能力建設，改革自主創(chuàng)新的投入、分配、管理評價體系；以法律形式保護創(chuàng)新成果，并在財政、金融貨幣政策方面給予引導、扶持。調(diào)查結果表明，財稅金融與市場準入政策對企業(yè)轉變發(fā)展方式至關重要，“十二五”期間必須在這些領域有所作為，土地政策與企業(yè)創(chuàng)新并不存在正相關關系，對企業(yè)轉變發(fā)展方式效力不大。
3.超過90%
的領導干部認為增加中低階層收入與完善社保是擴大居民消費需求的主要手段
國際經(jīng)驗證明，需求是一個國家經(jīng)濟增長的根本動力，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，必須有利于實現(xiàn)居民消費率逐步提高，實現(xiàn)由外需為主向內(nèi)需為主的轉型。95.4%的領導干部指出“增加居民的勞動收入和財產(chǎn)性收入，尤其是中低階層的收入”是擴大消費需求的重要途徑。92.6%的領導干部選擇“完善社會保障制度，實現(xiàn)基本公共服務均等化”，說明完善公共服務，解除居民的后顧之憂，能夠有力刺激居民消費。40.7%的領導干部認同“鼓勵金融創(chuàng)新，發(fā)展消費金融，刺激居民消費”，表明通過消費信貸提升居民的消費能力大有可為。32.4%的領導干部認可“轉變居民傳統(tǒng)的消費理念，鼓勵他們敢于花錢”。另有14.8%的領導干部認為“降低儲蓄利率，降低居民的儲蓄傾向，鼓勵他們增加消費”。
4.近九成領導干部認為應注重頂層設計，科學制定低碳經(jīng)濟發(fā)展路線圖
關于促進“低碳經(jīng)濟”發(fā)展，89.8%的領導干部建議從長遠著手，科學規(guī)劃，“政府制定正確規(guī)劃，積極引導”。有領導干部進一步補充指出，“發(fā)展低碳經(jīng)濟政府要有正確的戰(zhàn)略目標及實施方案，而不僅是‘規(guī)劃’和‘引導’�！�78.7%的領導干部建議“‘產(chǎn)學研’結合，加快發(fā)展低碳產(chǎn)品與低碳技術”，表明低碳經(jīng)濟發(fā)展最終必須落實到產(chǎn)品和技術上來。75.9%的領導干部認為“制定相關法律法規(guī)加以約束”。69.4%的領導干部認為需要“加強宣傳引導，推動群眾觀念特別是消費習慣的改變”。45.4%的領導干部認為需要“開展低碳發(fā)展試點”，表明我國經(jīng)濟發(fā)展中卓有成效的試點模式可以繼續(xù)推動低碳經(jīng)濟發(fā)展。44.4%的領導干部認同“開征碳稅和推行碳交易”，表明“征收炭稅”和“碳交易”可以作為低碳經(jīng)濟的重大措施。
5.超過半數(shù)的領導干部認為調(diào)整國民收入分配格局必須提高農(nóng)民、工薪階層收入，規(guī)范壟斷行業(yè)收入
關于怎樣調(diào)整收入分配結構？78.7%的領導干部建議“改善勞資關系，著力提高工資在GDP中的比重”。63.9%的領導干部建議應該“規(guī)范壟斷行業(yè)收入，對國有企業(yè)進行‘分紅收租’”，表明壟斷行業(yè)職工收入過高是已成為收入改革必須攻克的堡壘。50.9%的領導干部認為要“切實提高農(nóng)民收入”。38.9%的領導干部認為應“明顯降低財政在GDP中的比重，降低行政成本”，政府應該讓民眾更多地分享經(jīng)濟發(fā)展的成果。38.9%的領導干部認為要“改善就業(yè)環(huán)境，增加就業(yè)機會”，表明就業(yè)是增加低收入者收入的有效途經(jīng)。25.9%的領導干部認為要“加大人力資本投入，使勞動者作為財富創(chuàng)造者的能力普遍提升”，表明通過教育加大人力資本投入，可以為未來縮小收入差距奠定基礎，但對當前的影響不是很大。
6.近六成的領導干部認為政府職能轉型是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的“牛鼻子”
在轉變發(fā)展方式的過程中，57.4%的領導干部認為“政府必須率先轉型，轉變自身職能，提供更好的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務”。23.2%的領導干部認為政府應“主導經(jīng)濟發(fā)展，當好區(qū)域發(fā)展的‘總經(jīng)理’”，反映出經(jīng)濟發(fā)展在有些領導的心目中仍占重要地位。17.6%的領導干部認為需要“改革審批制度，提高行政運行效率”，表明行政運行的效率制約發(fā)展方式的轉變。還有部分領導干部建議政府“制訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向目錄，逐步淘汰落后管理”、“通過制定相關的財稅、金融政策實施激勵和約束”以及“制定相關政策（產(chǎn)業(yè)、財稅、金融等）”。
轉變經(jīng)濟發(fā)展方式是一項宏大而復雜的系統(tǒng)工程，涉及各個方面與領域，必須通過深化改革來推動，當務之急是消除影響轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的各種體制性障礙。
1.超過八成的領導干部認為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式首先必須消除行政體制障礙
82.4%的領導干部認為，行政體制改革滯后已成為我國轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的掣肘，“十二五”期間政府行政體制改革能否取得突破是發(fā)展方式轉變的關鍵。75.9%的領導干部認為“金融財稅體制”是轉變發(fā)展方式的重大制約，在“十二五”期間必須有所突破。48.2%的領導干部選擇必須完善“社會保障體制”，構筑社會安全網(wǎng)是順利轉變發(fā)展方式的重要基礎。48.2%的領導干部認為必須推進“壟斷性行業(yè)體制改革”，表明壟斷行業(yè)的固化乃至強化已成為轉變發(fā)展方式的梗阻。另有19.4%的領導干部選擇“土地管理體制”。
“十二五”期間是否應該實行省直管縣的行政體制，42.6%的領導干部認為應“根據(jù)各地區(qū)實際情況區(qū)別對待，不宜在全國采取同一種模式”。35.2%的領導干部認為“具備條件，并且應當作為‘十二五’行政體制改革的重點之一”。27.8%的領導干部認為“條件尚不成熟，可以試點推進，但是不宜全面鋪開”。4.6%的領導干部認為“這項改革弊大于利，不能繼續(xù)推進”。
2.近九成領導干部表示新一輪財稅改革的時機已經(jīng)基本成熟
財稅體制對轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的制約日益明顯�！笆濉币�(guī)劃提出，要積極構建有利于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的財稅體制。32.4%的領導干部認為“新一輪財稅改革條件已趨成熟，應盡快推進”；57.4%的領導干部認為“條件基本具備，宜逐步推進改革”，兩者合計達89.8%；表明大家對財稅體制改革已達成基本共識。5.6%的領導干部認為“改革條件尚未成熟，不宜全面鋪開”。還有4.6%的領導干部認為“難以判斷”。由此可見，受訪領導干部總體上認為財稅體制改革在“十二五”期間能夠取得突破。
有領導干部進一步提出，應調(diào)整財政支出，大幅度增加公共服務支出，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓與服務、社會保障、公共文化建設等，有效提高公眾特別是低收入者的收入和消費水平，提高居民消費占GDP的比重。中央應給予地方更多的財政支配權力。財政支出主要應用于公共服務而不是經(jīng)濟建設。
針對“十二五”時期稅制改革的重要任務，76.6%的領導干部認為資源稅改革迫在眉睫，建議首先“完善資源稅”。64.8%的領導干部認為稅收政策可以在環(huán)境保護上發(fā)揮重要作用，建議“開征環(huán)境稅”。41.7%的領導干部認同“加強稅收監(jiān)管制度”,反映出我國的征稅制度仍有很大的改善空間。37.9%的領導干部建議“不斷完善個人所得稅”。25%的領導干部贊同“開征房產(chǎn)稅”。22.2%的領導干部支持“征收社會保障稅”，表明征收社會保障稅的時機尚不成熟。僅有9.3%的領導干部認可“完善營業(yè)稅”。
3.超八成領導干部強調(diào)應推進收入分配體制與公共服務體制改革，滿足公共需求
經(jīng)濟發(fā)展必須與社會發(fā)展、生態(tài)發(fā)展、文化發(fā)展等協(xié)調(diào)耦合。針對“十二五”時期社會體制改革的重點任務，87.1%的領導干部選擇“完善社會再分配制度”，表明當前日益擴大的貧富差距成為眾矢之的，是中國下一步改革的重中之重。86.1%的領導干部認為人民群眾對于提升公共服務的需求日益強烈，應“實質(zhì)性地推進教育、醫(yī)療、文化、社會保障等公共服務領域的改革”。49.1%的領導干部關注就業(yè)體制改革，選擇“完善就業(yè)服務體制”。33.3%的領導干部選擇“培育社會組織，健全社會利益表達機制”。22.2%的領導干部選擇“加強勞動保護制度”。
4.九成領導干部建議構建有助于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的新型考核體系
如何構建“十二五”時期科學發(fā)展的考核體系，50%的領導干部認同“強化服務導向，加大對民生服務及生態(tài)保護等的考核力度”。41.7%的領導干部選擇“強化實績導向，經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定兩方面都要硬，不可偏廢”。兩者合計達91.7%，說明超越單一GDP考核，建立新型分類考核的政績指標體系勢在必行，當前正是除舊布新的最佳時機。8.3%的領導干部認為應“強化增長導向，在‘十二五’期間GDP考核仍需堅持，不能放棄”。0.93%的領導干部選擇“其他”，明確提出“GDP與民生服務及生態(tài)保護相結合”。另有領導干部補充建議：切實提高各級黨政主官的思想意識；改變干部選拔任命重業(yè)績不重民生的傾向；制定相關規(guī)制，做必要的約束，而且各級黨委帶頭執(zhí)行；積極推進綠色GDP統(tǒng)計、考核機制；試行有利于轉變發(fā)展方式的吏治和干部政策等。
轉變經(jīng)濟發(fā)展方式是繼新中國成立時期的社會制度轉型、改革開放時期經(jīng)濟體制轉軌后，決定中國現(xiàn)代化命運的第三次重大抉擇。轉變經(jīng)濟發(fā)展方式如逆水行舟，不進則退。根據(jù)調(diào)查結果，課題組提出以下建議：
1.轉變經(jīng)濟發(fā)展方式必須重塑發(fā)展目標，關注國民幸福
經(jīng)濟增長不是目的，而是服務于民富國強的手段，為增長而增長的模式已經(jīng)走到盡頭。傳統(tǒng)的粗放經(jīng)濟發(fā)展模式已不可持續(xù)，必須走內(nèi)生增長道路，破解經(jīng)濟發(fā)展的土地矛盾、環(huán)境制約、資源枯竭等難題。從“增長優(yōu)先”的發(fā)展思路轉變?yōu)椤皠?chuàng)新優(yōu)先”、“民富優(yōu)先”，實現(xiàn)“國強民富，國民共富”，促進經(jīng)濟發(fā)展方式從資源依賴、投資驅動向創(chuàng)新驅動轉變；向資源節(jié)約、環(huán)境友好、人與自然和諧相處的方向轉變；向綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、生態(tài)發(fā)展轉變。
2.轉變經(jīng)濟發(fā)展方式必須推進政府轉型，建立民生至上的服務型政府
轉變發(fā)展方式的關鍵是政府轉型，必須進一步轉變政府職能，重新界定政府與市場的關系，從政府導向的經(jīng)濟轉變?yōu)槭袌鰧虻慕?jīng)濟，重塑政府職能。推動政府從經(jīng)濟增長型政府轉向公共經(jīng)濟治理型政府，從管制型政府轉向服務型政府，從追求GDP的政府轉向追求GNH（國民幸福）的政府，以國民是否幸�？创鲩L。通過加快轉變政府職能和深化改革，消除地方政府追求GDP
的沖動，避免與民爭利，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，讓“有形的手”逐步從市場競爭領域退出，讓“無形的手”充分發(fā)揮作用，讓政府轉型成為公共產(chǎn)品和公共服務的重要提供者。
3.轉變經(jīng)濟發(fā)展方式必須“做對激勵”，破解體制性障礙
國內(nèi)外經(jīng)驗表明，科學的制度設計，合理的激勵約束是引導經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重要手段。轉變發(fā)展思路，創(chuàng)新發(fā)展理念,推進有利于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，應激勵政府、企業(yè)從做大蛋糕到做好蛋糕，同時分好蛋糕。把民生福祉指標、環(huán)境指標、社會安全指標、人文指標等作為衡量經(jīng)濟發(fā)展方式轉變成果的“硬”指標,徹底轉變片面追求GDP發(fā)展的傳統(tǒng)激勵模式，激勵各級政府做好民生服務。建立起有助科學發(fā)展的財稅體制、金融體制、價格體制、利益補償機制及干部考核體制等。
（執(zhí)筆：樊繼達）
