編者按：圍繞以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線的“十二五”改革，中國(海南)改革發(fā)展研究院、國家發(fā)改委體改司、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會和德國技術(shù)合作公司于2010年10月30日-31日在海口聯(lián)合主辦召開“中國‘十二五’改革國際論壇：發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與改革選擇”。會議圍繞“十二五”改革目標(biāo)、路徑和重點任務(wù)等展開深入討論。全國人民代表大會法律委員會副主任洪虎，國家人口和計劃生育委員會副主任趙白鴿，國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦，全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任陳清泰，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會名譽(yù)會長高尚全，海南省人民政府副省長林方略，中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林，德國技術(shù)合作公司首席執(zhí)行總裁艾森布萊特以及來自中央有關(guān)部委、研究機(jī)構(gòu)、高等院校和23個省市自治區(qū)及來自德國、英國、美國、墨西哥、巴西、俄羅斯、印度、越南、蒙古、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦等國家的官員和學(xué)者400余人參加本次論壇。本版文章即根據(jù)作者在本次論壇的主旨演講編輯整理。

全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任 陳清泰

　　國有資產(chǎn)管理涉及國家基本經(jīng)濟(jì)制度，是一個十分敏感的問題，中央采取了非常審慎的態(tài)度。早在1993年十四屆三中全會就提出“產(chǎn)權(quán)清晰”和“改革國有資產(chǎn)管理體制”的任務(wù)，1997年十五大提出要“完善國有資產(chǎn)管理、運營、監(jiān)督體制”。1999年十五屆四中全會提出“統(tǒng)一所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督”的體制框架，并鼓勵有條件的地方大膽試點。到2002年，經(jīng)過十年理論探索和改革實踐，在十六大進(jìn)一步明確了國有資產(chǎn)管理體制改革指導(dǎo)原則后，才把這項改革推進(jìn)到了可實施階段。十七大進(jìn)一步提出了“完善各類國有資產(chǎn)管理體制和制度”的要求。這次十二五規(guī)劃建議再次提出“完善各類國有資產(chǎn)管理體制”。從實踐、理論突破，到實踐、再突破的過程中可以看出這項改革的艱難。
　　從本世紀(jì)初起，在國企改制上市時，部分國有產(chǎn)權(quán)劃歸社�；�金。實踐證明這是正確的，是迄今為止產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、運作良好的一部分國有資產(chǎn)。
　　2003年國家國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立，《監(jiān)管條例》相繼出臺。之后，國資委進(jìn)行了大量卓有成效的工作。改變了國有資產(chǎn)多頭管理、無人負(fù)責(zé)的狀況，有力地推進(jìn)了企業(yè)重組和改制，對解決歷史遺留問題發(fā)揮了重要作用，向集中統(tǒng)一行使所有權(quán)的方向跨進(jìn)了一大步。但是國有資產(chǎn)管理體制改革還沒有到位，最重要的一步還沒有邁出。

一、現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理帶有明顯的過渡性

　　受條件的限制，使當(dāng)時成立的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和《監(jiān)管條例》帶有明顯過渡性。
　　1.國資委成立前沒有經(jīng)歷類似銀行系統(tǒng)設(shè)立“資產(chǎn)管理公司”、處理歷史問題的階段。2003年國資委成立時，國有企業(yè)剛剛經(jīng)歷了“三年脫困”，尚有大量歷史遺留問題，如冗員多、債務(wù)重、辦社會等現(xiàn)實問題必須處理，而解決這些問題的職能和資源都在政府。這就使國資委不得不以“國務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu)”的身份在政府與企業(yè)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，并用行政的辦法領(lǐng)導(dǎo)處理這些問題。
　　2.國資委面對的幾乎全是尚未改制的、按《國有工業(yè)企業(yè)法》注冊的傳統(tǒng)國有企業(yè)。這就使國資委承擔(dān)著繁重的指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組和公司制改制的任務(wù)，不具備立即“行使股東權(quán)利”、“運營國有資本”的條件；只能按政府授權(quán)，通過“管人、管事、管資產(chǎn)”，“管理”國有企業(yè)。在這期間，在國資委與國有企業(yè)的關(guān)系上，保留著較為濃厚的行政性色彩，行政紐帶強(qiáng)于產(chǎn)權(quán)紐帶。
　　3.國資委與金融系統(tǒng)的匯金公司不同，從財產(chǎn)關(guān)系上看，其下屬企業(yè)的國有資本沒有注入國資委。無論在法律上、財務(wù)上，還是在工商注冊層面，國資委都不是“法人實體”，沒有運營國有資本的法律地位，企業(yè)國有資本持有者是誰的問題還沒有真正解決，有效的國有財產(chǎn)委托代理關(guān)系尚未建立。通過正式或非正式的“授權(quán)經(jīng)營”，實際上國家把國有資本運營的權(quán)能下放給了企業(yè)，使企業(yè)自己成了自己的老板。
　　4.國資委把各個部門的多頭管理，變?yōu)榧�中統(tǒng)一管理，改變了“九龍治水”的局面，這是國有資產(chǎn)管理的一大進(jìn)步。但是，國資委是國有資本的管理者？是運營者？還是監(jiān)督者？還無法準(zhǔn)確定位。管人、管事、管資產(chǎn)的概念比較模糊，很容易導(dǎo)致“管企業(yè)”。
　　5.在政府層面，國有資本的公共管理、公共政策職能、國有資本運營職能及監(jiān)督職能混雜在一起，尚未形成制衡關(guān)系、權(quán)責(zé)尚不到位，國有資本的有效運作和監(jiān)督、制衡機(jī)制尚未建立。
　　更為重要的是，國有資本有進(jìn)有退的調(diào)整，是國家所有者層面的行為，不是企業(yè)層次所能進(jìn)行的。在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分的情況下，由于自己不能“賣自己”，這就使國有資本與特定國有企業(yè)捆在了一起，投入的國有資本只能在這家企業(yè)內(nèi)循環(huán)，不能退出、也不能轉(zhuǎn)移，國有資本不具有流動性。這是國有資本布局調(diào)整緩慢的根本原因。一直到現(xiàn)在，無論央企還是地方國企，基本上還處于這一狀態(tài)。國資委此前推進(jìn)的國企調(diào)整重組，并沒有以資本為對象“有進(jìn)有退”，而是以一個個企業(yè)為對象，或?qū)⑵浜喜�，或�(qū)⑵洳鸱趾蠓謩e并入其它國企。在企業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的情況下，這樣做是完全必要的。但是，在這過程中國有資本覆蓋資產(chǎn)的范圍并沒有變，既沒有進(jìn)、也沒有退，只是在既有資產(chǎn)圈子內(nèi)的部分重組。
　　在國民經(jīng)濟(jì)中占比很大的國有資本的有進(jìn)有退的調(diào)整，關(guān)系國家整體資源配置效率。由于國有資產(chǎn)管理體制改革嚴(yán)重滯后，制約了國有資本的布局調(diào)整，大大降低了全社會資本配置效率。落實十二五規(guī)劃建議提出的“推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，健全國家資本有進(jìn)有退、合理流動機(jī)制”，還是加快國有大型企業(yè)的整體改制、“健全國有資本經(jīng)營預(yù)算和收益分享制度”，都有賴于進(jìn)一步改革國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)的整體改制。
　　國有資產(chǎn)管理體制改革分兩步到位，是漸進(jìn)式改革一種可行的選擇，但通過倉促出臺的《國資法》將第一步的狀態(tài)以法律的形式予以固化，這就成了第二步改革難以逾越的障礙。
　　落實五中全會精神，就應(yīng)在已經(jīng)初步建立的國有資產(chǎn)管理體制下，研究和推進(jìn)進(jìn)一步的轉(zhuǎn)型。非此，十二五規(guī)劃的目標(biāo)難以實現(xiàn)。

二、進(jìn)一步改革國有資產(chǎn)管理體制著重解決四個問題

　　按照黨的十五大界定，國有資產(chǎn)管理體制包括國有資產(chǎn)的管理、運營和監(jiān)督三大部分。深化國有資產(chǎn)管理體制的一個重點，是把全面履行國家出資人職責(zé)的三個不同領(lǐng)域，分別由不同機(jī)構(gòu)承擔(dān)。建立起權(quán)責(zé)分明、有制衡關(guān)系的國有資產(chǎn)管理、運營、監(jiān)督體制和有效的委托代理關(guān)系。
　　進(jìn)一步改革要解決的問題是：
　　1.完善國有資產(chǎn)的公共管理
　　如國有資產(chǎn)的立法，建立資產(chǎn)負(fù)債總表，國有資本戰(zhàn)略布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，國有資本經(jīng)營預(yù)算，以及國有產(chǎn)權(quán)的界定、會計制度、統(tǒng)計、稽核、評估和糾紛協(xié)調(diào)等。這屬于國有資產(chǎn)的公共政策和公共管理職能，應(yīng)由政府公共管理部門，例如財政等部門負(fù)責(zé)，形成全國上下的管理系統(tǒng)。
　　2.建立國家所有權(quán)委托代理關(guān)系
　　國家所有權(quán)需要通過一系列委托代理關(guān)系才能實現(xiàn)。例如國家(全國人大)委托中央政府；中央政府委托地方政府；中央政府和地方政府分別委托設(shè)立的出資人機(jī)構(gòu)運營國有資本。由于資產(chǎn)數(shù)量龐大、涉及復(fù)雜的利益關(guān)系、委托代理的鏈條很長，需要建立一套嚴(yán)格的法律制度和財務(wù)制度，分層明確委托主體和受托主體、明確委托財產(chǎn)的邊界、明確雙方的責(zé)任和權(quán)力，形成有法律保障、可追溯產(chǎn)權(quán)責(zé)任的委托代理關(guān)系。
　　3.設(shè)立國有資本運營機(jī)構(gòu)
　　中央和地方政府應(yīng)按《公司法》，經(jīng)工商注冊分別設(shè)立國有資本運營機(jī)構(gòu)，即獨資國有資本投資控股公司(國投公司)，國家將所屬企業(yè)的國有資本注入其中。國投公司是經(jīng)工商注冊、有獨立的法人財產(chǎn)、有獨立的法律地位、承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任的國有資本運營機(jī)構(gòu)。在財政部門和國投公司分別建立資產(chǎn)負(fù)債表，形成可以量化評價和可追溯責(zé)任的體制和機(jī)制。國投公司經(jīng)營運作的目標(biāo)、國有資本“進(jìn)”和“退”的政策，應(yīng)遵循國有資本經(jīng)營預(yù)算和國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整政策，體現(xiàn)政府意志；而經(jīng)營運作的操作則按市場方式、遵循市場規(guī)則。國投公司的資本運作要接受國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。
　　4.對國有資本運營的監(jiān)督
　　國有資本投資控股公司向同級政府報告工作，接受政府授權(quán)的部門，如財政、政府審計部門對受托國有資本運營狀況、運作的合規(guī)性進(jìn)行審計監(jiān)督。

三、國有資本投資控股公司的定位和權(quán)能

　　1.國投公司的定位。國有資本投資控股公司處于政府與市場的“界面”，是實現(xiàn)政資分開、政企分開和所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的最重要的“節(jié)點”，是政府從管理龐大的國有企業(yè)群，轉(zhuǎn)變?yōu)殡S形勢變化而控股或持股某些企業(yè)的載體。國投公司與投資的企業(yè)按《公司法》是股東與公司的關(guān)系，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，主要的控制手段就是“用手投票”和“用腳投票”。公司自主經(jīng)營，在董事會指導(dǎo)下做強(qiáng)做大；國投公司依照政府意志，運作股權(quán)，有進(jìn)有退。因此，國有資本運營機(jī)構(gòu)不是原政府各部門管理國有企業(yè)的機(jī)構(gòu)、職能和管理手段的簡單合并。由管理國有企業(yè)轉(zhuǎn)為履行出資人職責(zé)、由行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)為股東與公司關(guān)系，出資人機(jī)構(gòu)的法律形式、權(quán)能和行使權(quán)能的方式、手段都必須有重大的創(chuàng)新。
　　2.國投公司與國有資本布局政策。體現(xiàn)國家意志并決定的國有資本運作效率的重要因素是動態(tài)調(diào)整的國有資本布局。因此，在國有資產(chǎn)管理體制建設(shè)中制定國有資本布局政策和國有資本經(jīng)營預(yù)算是一個非常重要的環(huán)節(jié)。國有資本布局政策屬公共權(quán)利和公共政策，應(yīng)當(dāng)吸收有關(guān)國家安全、經(jīng)營發(fā)展、科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府部門意見，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后由有關(guān)國投公司市場化運作。
　　3.國投公司的具體職責(zé)：
　　(1)編制受托財產(chǎn)的資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表和損益表，改善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，保持受托國有資本的安全。
　　(2)通過參與制定和執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算，使受托國有資本在不同行業(yè)和領(lǐng)域進(jìn)行有進(jìn)有退的調(diào)整，優(yōu)化國有資本布局，發(fā)揮非公資本不可替代的作用；保證在國家需要控制行業(yè)中的應(yīng)有地位；
　　(3)以“積極的股東”身份，參與投資企業(yè)的公司治理，監(jiān)督投資及控股企業(yè)財政報告的真實性，形成內(nèi)部化的財政預(yù)算硬約束機(jī)制，保障國有資本的權(quán)益；
　　(4)在國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍內(nèi)處理不良債務(wù)，消化國有企業(yè)歷史遺留問題；
　　(5)向本級政府(股東)報告受托資產(chǎn)狀況和其他重大事項，條件成熟時應(yīng)向公眾披露；
　　(6)國有資產(chǎn)監(jiān)管部門接受同級財政和審計部門的監(jiān)督。
　　4.國投公司與企業(yè)改制。一種可供選擇的方式是，及早設(shè)立國投公司，在國有企業(yè)整體改制時，財政部門將該企業(yè)的國有資本注入國投公司，國投公司按《公司法》在工商行政管理部門登記。成熟一個由國資委“管理”的企業(yè)，向國投公司持股的公司轉(zhuǎn)移一個。與此同時，國資委逐步向?qū)Ｂ殗�有資產(chǎn)監(jiān)管部門轉(zhuǎn)型。
　　概括地講，進(jìn)一步改革國有資產(chǎn)管理體制，就是通過建立國有資產(chǎn)的管理、運營、監(jiān)督體制和機(jī)制，在政府層面實現(xiàn)政資分開，進(jìn)而實現(xiàn)政企分開；通過設(shè)立國家投資控股公司建立有效的國有產(chǎn)權(quán)委托代理體制，在國有資本運營層面實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離；國有資本投資或持股的企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，是獨立的法人實體和市場主體；國投公司以實現(xiàn)政府意志和提高國有資本效率為目標(biāo)，有序調(diào)整國有資本投向，并接受監(jiān)督。最終使國家從擁有和管理國有企業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌钟泻瓦\作國有資本。