地方財政增長及其“困境”
2010-10-08   作者:王振宇  來源:中國經(jīng)濟時報
 
  一定時期內(nèi)地方財政增長與該時期地方經(jīng)濟發(fā)展水平、公共需求、財稅分配制度等密切相關(guān)。首先,改革開放以來,我國經(jīng)濟高速增長,經(jīng)濟總量由1978年的3645.2億元,增加到2009年的335352.9億元,年均增長9.9%,創(chuàng)造了中國經(jīng)濟發(fā)展“奇跡”,這為地方財政增長提供了前提和可能。其次,1998年所確立的公共財政改革取向,特別是近些年來民生財政的實踐,已使地方財政從“小而窄”的活動范圍,拓展至“大而寬”的社會公共需要,強力的支出“需求”拉動,客觀上需要地方政府必須不斷地做大財政“蛋糕”。第三,1994年中央與地方財政關(guān)系框架的設計,選擇了漸進式改革路徑,即“基數(shù)+增長”的模式,這種激勵增長的約束機制,“倒逼”著地方政府必須不遺余力地“增長”,從而促使地方財政收入規(guī)模不斷擴大。第四,現(xiàn)行的行政考核制度,主要信奉著“對上不對下”的基本取向,迫使地方政府競相追逐GDP,這樣地方財政也在不知不覺中步入了“財政經(jīng)濟主義”的循環(huán)。所有這些都驅(qū)動著地方財政收支規(guī)模不斷增長。
 。保梗梗的辍玻埃埃鼓,全國地方財政收入年均增長20.8%。在數(shù)據(jù)采集的14個年度內(nèi),1年在一位數(shù)區(qū)間增長,6年在10%—20%區(qū)間增長,7年在20%—30%區(qū)間增長。持續(xù)的高速增長,客觀上做大了地方財政“蛋糕”。1994年地方財政收入僅為2311.6億元,到2009年則提高到32580.7億元,年均增加2018億元,15年間增長了13.1倍。地方財政規(guī)模的擴大,相應增強了地方政府“中觀”調(diào)控支付能力,確保了政權(quán)運行、公教人員工資發(fā)放和重點、法定支出,較好地化解了體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的矛盾和問題,彌補了市場失靈和缺陷,促進了地方經(jīng)濟社會的平穩(wěn)運行。
  面對后金融危機時代的巨大沖擊,地方財政收入依然表現(xiàn)出強勁的增長態(tài)勢。今年上半年,地方財政收入增速高達26.5%,預計全年收入總量有望突破“四萬億”。
  事實上,“增長”與“發(fā)展”具有不同的內(nèi)涵。“增長≠發(fā)展”,只有有發(fā)展的增長才具有可持續(xù)性。置身于地方視角,同樣感受到地方財政“增長”的煩惱,并未享受到“增長”的快樂,有時甚至步入了“增長”的極限,也在不知不覺中陷入了增長“困境”:
  第一,地方財政出現(xiàn)了“超能力”增長。地方財政收入GDP增長的高彈性,較好反映出這一特征。1995年—2009年,地方平均水平為1.40,14個年度中5年小于1,3年約等于1,6年大于1,總體水平大于1。這意味著地方財政的增長能力,不是構(gòu)建在適度規(guī);A上,而是超現(xiàn)實、超可能的汲取。同樣,地方支出財政GDP增長彈性,平均水平為1.43,也屬于上述情況。上述增長是僅就地方財政預算內(nèi)而言的,若將預算外、體制外的政府收入因素考慮在內(nèi),則屬于超水平分配。這種“竭澤而漁”式的增長,客觀上加重了宏觀稅負,傷害了微觀經(jīng)濟運行的基礎,影響著地方財政的可持續(xù)發(fā)展。
  第二,地方財政出現(xiàn)了“低質(zhì)量”增長。2003年—2009年,地方一般非稅收入由1572.1億元增加到6445.2億元,年均增長26.5%,比同期一般預算收入、稅收收入增幅高4.4和5.4個百分點;非稅收入占一般預算收入的比重也由16%提高到19.8%。非稅收入的“來五去五”特性,使地方財政的“含金量”大打折扣,也就是通常所說的“數(shù)字財政”與“財力財政”之間的矛盾。如果考慮到弄虛作假等不規(guī)范行為,如拉稅轉(zhuǎn)稅、先征后返、寅吃卯糧等,則地方財政增長質(zhì)量就會進一步降低。這種不實的增長,制約著地方財政增長的有效性。
  第三,地方財政出現(xiàn)了“行政性”增長。相對于經(jīng)濟性增長而言,這種增長模式緣于現(xiàn)行的財政體制壓力、地方政府間競爭和政績考核制度。特別是1994年的分稅制財政體制,選擇了增量改革路徑,較好確保了地方既得利益。但隨著時間的推移,這種漸進式改革也表現(xiàn)出一定的累退性,即大量選擇共享稅模式,使得“基數(shù)”越墊越高,而環(huán)比增量的“增長”越來越有限,這樣地方政府就在不知不覺中步入了保“基數(shù)”之戰(zhàn),陷入了“基數(shù)+增長”的體制陷阱。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn),在地方政府的某些縣鄉(xiāng)層級,為了確保完成上一年度的“基數(shù)”,自上而下層層分解指標任務,不惜犧牲生態(tài)資源環(huán)境,過分招商引資,甚至弄虛作假,形成了較為典型的行政主導性增長模式。這些華麗的數(shù)字,不只是虛化了地方財政規(guī)模,最終降低的還是地方政府公共產(chǎn)品供給能力。
  第四,地方財政出現(xiàn)了“負債性”增長。1994年分稅制改革時,構(gòu)想了較為完善的地方稅體系,而后十多年不斷進行的共享、暫停、取消等項改革,使得地方稅稅源日漸枯竭。目前,中央稅為4個,地方稅為8個,中央與地方共享稅為7個。數(shù)量上,地方稅可觀,而實際上地方稅收入規(guī)模(2008年)僅占全國的6.9%。地方稅體系的缺失,地方政府事權(quán)的無限度擴大,加劇了地方財政收支矛盾。《預算法》雖明令禁止地方政府發(fā)債,實際上存在著大量變相的融資舉債行為,特別是近幾年地方政府融資平臺雨后春筍般地出現(xiàn),加劇了地方財政風險。據(jù)高盛的估計2010年,2009年底中國地方政府負債高達7.38萬億元,占GDP總量的23%,較2008年同期增長70.4%,按6%的年息計算,2010年地方政府至少要付出4428億元利息。按財政部科研所的估算2009年,2008年底地方債務總余額在4萬億元以上,其中:直接債務超過3萬億元,約占地方財政收入的136.4%。地方財政增長的負債化現(xiàn)象,造成了代際間不平衡,制約了地方經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
  第五,地方財政出現(xiàn)了“依賴性”增長。1994年—2009年,全國地方財政支出由4038.2億元增加到60593.8億元,年均增長19.8%。而地方財政自給能力,則由1993年的1.02演化為2009年的0.53,16年間下降了48%,年均降幅0.03個百分點。地方財政支出的這種高依賴性增長,源于中央政府的各類補助。1995年—2009年,中央對地方的補助數(shù)額由2532.9億元增加到28695.4億元,年均增長16.8%。以2009年為例,地方財力的59%來自中央財政的“三稅”返還、財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。特別是形形色色的各類專項,占三項轉(zhuǎn)移支付總量的43.3%,囊括了經(jīng)濟社會的方方面面,這些專項資金自下而上申報,自上而下通過部門“條條”鏈條向下傳遞,且各部門自制辦法、自定標準、獨立運行,并要求層層配套,而到了財力拮據(jù)的縣鄉(xiāng)級,配套大多流于形式,只能是上級給多少錢辦多少事——不完全供給地方公共產(chǎn)品,到最后就是縣均每年迎接多達數(shù)十次的各類監(jiān)督審計檢查。地方性資源配置的中央政府統(tǒng)一安排,抹殺了居民豐富多彩的消費偏好,導致公共產(chǎn)品供給的低效率。地方財政這種依賴性增長,虛增了地方財政規(guī)模,妨礙了地方財政的可持續(xù)發(fā)展。
  上述實證分析表明,當前地方財政的某些層級陷入了增長的“兩難”選擇:過分“激勵”的棘輪作用機制,超出了帕累托改進的余地;過分“行政性”干預的增長,違背了財政經(jīng)濟規(guī)律。發(fā)展是硬道理,日益演進為增長是硬道理。地方財政某些有增長而無發(fā)展的增長、有收入而無財力的增長、單純?yōu)樵鲩L而進行的“被增長”,破壞了增長的真實性、可靠性,加重了納稅人的經(jīng)濟社會負擔,惡化了生態(tài)、資源和環(huán)境,弱化了政府財政再分配能力,加劇了地方財政風險,擾亂了財政分配秩序。因此,從增強地方財政增長的有效性出發(fā),實現(xiàn)有發(fā)展的硬增長,是“十二五”時期貫徹落實科學發(fā)展觀的首要任務。
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