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2010-07-27 作者：劉曉忠 來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道
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近日，銀監(jiān)會首次披露，目前占地方融資平臺貸款總額27%的約2萬億元的貸款項目，可以償還本息；而約占比達(dá)50%的4萬億元左右地方貸款存在第一還款源不足問題，屬于可疑類貸款；另外，占23%比重的地方負(fù)債存在嚴(yán)重風(fēng)險隱患，簡易匡算其風(fēng)險敞口達(dá)1.76萬億元，而同期銀行系統(tǒng)撥備金僅1.3萬億元。財政部、發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會等擬將擇日聯(lián)合發(fā)文，針對《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》出臺更具操作性的細(xì)則，清理地方政府融資平臺公司的問題。
目前這份擬將出臺的細(xì)則最突出的亮點是，對融資平臺公司新增債務(wù)，地方政府僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，若債務(wù)人無法償還全部債務(wù)，債權(quán)人也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。可以這么說，這對截至6月末持有7.66萬億元地方融資平臺貸款的銀行系統(tǒng)而言，不啻為預(yù)警不良資產(chǎn)將反彈。
我們認(rèn)為，引入政府會計準(zhǔn)則理順政府資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、促使政府財報的標(biāo)準(zhǔn)化和定期披露制，并修改《預(yù)算法》、《政府信息公開條例》和出臺《政府破產(chǎn)法》等規(guī)范地方債亂象，是很重要的，但是只是技術(shù)性的，真正解決之道在于經(jīng)濟(jì)刺激政策退出的久拖不決，制造了當(dāng)前巨額地方負(fù)債風(fēng)險敞口。這意味著面對日益壘高的政府負(fù)債，一旦政府無法或無力踐行償債承諾，其所擁有的強(qiáng)大權(quán)力將限制投資者對政府違約起訴的可訴性。目前政府、國企和銀行未能徹底根除的軟預(yù)算約束，既引發(fā)了各級政府或隱或顯的“瘋狂”舉債，又牽制了對地方債務(wù)風(fēng)險敞口的管控。
之于地方融資平臺，這些融資平臺的主要任務(wù)更多地是借款，至于還款責(zé)任則并不清晰，有財政顯性或隱性的擔(dān)保，而且很多地方融資平臺借款是一個公司，項目運作又是一個公司。顯然，這使得地方融資平臺的償本付息面臨著相當(dāng)突出的預(yù)算軟約束。融資平臺不顧及償還能力的巨額借款，更多以委托建設(shè)運營的項目公司沒有還款義務(wù)和責(zé)任，很容易導(dǎo)致其對從地方融資平臺調(diào)配的資金進(jìn)行無關(guān)效率的使用�？梢�，這必然導(dǎo)致地方融資平臺面臨著較大的風(fēng)險敞口風(fēng)險。
而擬發(fā)布的細(xì)則將地方融資新增債務(wù)，地方政府僅以出資額承擔(dān)有限責(zé)任。雖符合《公司法》，但卻清晰地把地方融資平臺軟預(yù)算約束風(fēng)險顯性化，使銀行最終承擔(dān)了可能的損失。而銀行之所以甘愿貸款給曾經(jīng)一次次使其陷入技術(shù)性破產(chǎn)的地方融資平臺和國企，同樣根源于銀行系統(tǒng)的軟預(yù)算約束。一方面，雖然銀行經(jīng)過股改上市，但銀行的軟預(yù)算約束相當(dāng)突出——銀行相信自身一旦出現(xiàn)巨額不良資產(chǎn)面臨技術(shù)性破產(chǎn)，政府將給予救助。另一方面，銀行敢于向地方融資平臺集中巨額授信貸款，也源自銀行管理層認(rèn)為地方負(fù)債就是中央政府的或有負(fù)債，地方負(fù)債最終需要中央政府承擔(dān)；而在當(dāng)前給面臨產(chǎn)能過剩的私人部門貸款，則無法獲得國家信用背書。
由此可見，地方融資平臺的債務(wù)風(fēng)險，事實上牽涉到如何隔離中央與地方政府信用混用的政府治理格局問題、建設(shè)型財政向公共財政的轉(zhuǎn)型問題以及如何斧正政府、國企與銀行等的軟預(yù)算約束問題等，唯有在這些領(lǐng)域變革，才能從根本上重塑一個具有市場獨立性的地方融資平臺。
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