2007年，上海市教委將改善農民工子女學校辦學條件列入年度重點工作。11月13日，上海浦東新區(qū)大別山小學農民工的孩子們在英語課上朗讀單詞。新華社記者:鄭悅 攝

寧夏農民告別危窯遷新居。圖為寧夏固原市彭陽縣古城鎮(zhèn)海口村危窯危房改造工程中新建成的磚瓦房。新華社記者:王鵬 攝

　　編者按：十七大報告中提出，要加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。報告還提出“抓緊制定行政管理體制改革總體方案�！�
　　有關行政管理專家指出，黨代會報告中首次提出實行大部門體制的改革方向，是非常值得重視的方向性要求。大部門體制是一種“大職能、寬領域”的政府事務綜合管理體制，它將統購整合職能和管轄范圍相近、業(yè)務性質雷同的政府部門，消除機構重疊、政出多門的弊端。日前，本報記者為此進行了深入采訪，了解到，目前中央和地方已經開始探索“歸口管理”模式，而大部門體制概念的提出，預示著我國將進一步在政府機構改革上采取行動。

亟待改革機構重疊、職責交叉、政出多門的體制

　　改革開放以來，我國分別在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進行了五次大的政府機構改革，目前國務院組成部門已調整為28個。那為何還要進行新一輪的政府機構改革呢？
　　國家發(fā)改委專家常修澤說：“對現行政府部門體制進行‘手術’，體現了中央建立強化社會管理和公共服務的服務型政府、革除舊有行政管理體制痼疾的決心。更重要的是，它是深入貫徹落實科學發(fā)展觀的客觀需要。”
　　雖然歷經數次改革，但是，隨著經濟社會的迅速變革和新的發(fā)展需要，中國的行政管理體制仍然顯得滯后，政府機構設置和運行仍然帶有明顯的“直接經濟干預型”印痕。其具體特征是職能交叉多，過多地涉足微觀經濟領域，淡化了政府的公共服務和宏觀管理職能。
　　2005年發(fā)生在吉林省的化工裝置爆炸并引發(fā)松花江水污染事件未能及時得到有效控制，集中反映了水利、環(huán)保等多個相關部門間缺乏協調聯動性的缺陷。而現代經濟社會發(fā)展的復雜程度，使單個部門憑一己之力解決矛盾問題的難度不斷加大。
　　為了解決上述問題，各級政府不得不通過大量的協調會、聯席會議來統一各部門立場，各級官員則忙于參加此類會議，反而無暇顧及自己的本職工作，行政效率大大降低。上海一地方領導舉例說，為拆除區(qū)域內一違章搭建，需要調動10多個“條塊部門”共同協商，開了2小時的會，拆除只花了5分鐘。
　　政府職能交叉、機構重疊還直接增加了行政成本。由于政企、政資、政事、政府與市場中介組織的關系沒有分開或分開不徹底，許多應該由市場自行調節(jié)來解決的問題，仍由政府包攬，而許多事項都需要財政支持，這樣就導致行政成本居高不下。
　　國家行政學院唐鐵漢的研究顯示，1978年國家財政的行政管理費為52.9億元，僅占政府財政支出的4.71%，占GDP的1.45%；而2005年國家財政的行政管理費為6512.34億元，占政府財政支出的19.19%，占GDP的3.56%。如果加上預算外行政事業(yè)費支出，我國的行政事業(yè)費用支出則將更高。

職能有機統一的大部門體制正在萌芽

　　中國社會科學院政治學所副所長房寧說：“舊有體制的弊端是顯而易見的，把密切相關的職責集中在一個大的部門統一行使的改革勢在必行。”有關方面正在積極研究的大部門體制，被認為可以化解政府中存在的機構重疊、職責交叉、政出多門的矛盾以及權限沖突，有助減少和規(guī)范行政審批，簡化公務手續(xù)和環(huán)節(jié)，提高政策執(zhí)行效能。
　　大部門體制是一種“大職能、寬領域”的政府事務綜合管理體制，統購整合職能和管轄范圍相近、業(yè)務性質雷同的政府部門，在此基礎上組建一個更大部門的管理體制，其管轄范圍較寬，側重于橫向的宏觀管理。
　　有關行政專家認為，大部門體制能夠有效避免職能交叉，提高行政效率，便于內部協調，提高社會經濟生活的統籌安排能力；同時，也有利于部長承擔政治責任與行政責任，有利于責任政府的建設。常修澤指出，建立統一管理的大部門，將更加有助于促進資源配置的優(yōu)化，盡早形成更加合理的格局。
　　大部門體制改革的萌芽，其實已在一些地方開始。以四川省成都市為例，以打破城鄉(xiāng)分割的二元管理結構為目標，近年來成都開展了多項把密切相關的職責集中在一個大的部門統一行使的改革——撤銷農牧局，將原市委農工辦和市農牧局的農村工作職能進行整合，組建市農業(yè)委員會，其后又將市農機局并入；整合市水利局、市政公用局、市容環(huán)境管理局和府南河管理辦公室的有關職能，成立市水務局，統一管理全市水資源、農村水利、水土保持、水產漁政；撤銷主管城鄉(xiāng)公路運輸的市交通局和主管市區(qū)公交系統的市政公用局，組建市交通委員會，統籌管理城鄉(xiāng)運輸與公共交通。
　　機構變革很快取得實效。過去成都在水環(huán)境綜合治理方面投了不少錢，但并未從根本上解決全市在水資源保護、水污染治理和防汛保安的問題，其根本原因是城鄉(xiāng)分割，多“龍”管水，政出多門。水源地不管供水，供水不管排水，排水不管治污，治污不管回用。而在水務局成立后，全市城鄉(xiāng)全流域實行“一龍治水”，區(qū)域內42條中小河流全部納入治理范圍，水環(huán)境監(jiān)測控制水平大為提高。

管制走向服務，政府架構更符現代要求

　　目前，我國正處于一個新的轉型期，大部門體制的構想，將開創(chuàng)中國政治、經濟和社會發(fā)展的一個新時代，政府架構將更加符合現代社會的需要。財政部財政科學研究所所長賈康認為，市場經濟的整體趨勢是，橫向經濟聯合愈加密切，政府必須跳出“微觀”領域，提高宏觀把握和協調的能力。大部門體制的提出從一個側面說明，基于多年的實踐積累，我黨已經從更深的層次上認識到社會主義市場經濟的規(guī)律。
　　而中央編譯局副局長、比較政治與經濟研究中心主任俞可平則認為，政府管理體制改革的總趨勢是，逐漸從管制走向服務，從人治走向法治，從集權走向分權。
　　大部門體制是發(fā)達國家在政府運行管理過程中的通行做法�！皬V泛吸收世界先進管理經驗，體現了黨在提高執(zhí)政能力上的開闊胸懷�！背Ｐ逎烧f。在最近受命向中央提交的一份研究報告中，常修澤對發(fā)達國家廣泛采用的“ESH”機制(“環(huán)境、安全、健康”機制)做了詳細介紹。發(fā)達國家政府應對經濟社會發(fā)展新挑戰(zhàn)所提出的新的協調發(fā)展的思路，體現了政府的高度責任意識，值得中國政府借鑒。
　　他說：“盡管社會制度和國情不同，但是先進的行政管理理念是可以共享的�！北M管一些分析人士擔心由于大部門體制會直接影響現有某些部門的利益，新一輪政府機構改革可能會遇到阻力。但常修澤認為，鑒于執(zhí)政黨的決心和民眾的支持，“十七大后中國將掀起新一輪政府管理體制的改革浪潮”。

背景鏈接:探索有機統一的大部門體制

　　黨的十七大報告關于探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制的重要論述，是針對我國行政管理體制方面存在的機構設置過多、職責分工過細、協調配合不力的實際問題，提出的一項帶有探索性、創(chuàng)造性的改革舉措。
　　改革開放以來，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年進行了五次機構改革，政府職能轉變取得重要進展。但是我們同時也必須看到，面對我國經濟社會發(fā)展變化的新形勢新任務，特別是與深入貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會等一系列重大戰(zhàn)略思想的基本要求相比，政府機構和政府職能仍然存在著諸多不相適應的方面。主要表現在：
　　一是政府職能轉變還沒有完全到位，政府仍然管了一些不該管、管不好、管不了的事，直接干預微觀經濟活動的現象還比較多，行政許可事項仍然較多，而有些該由政府管的事卻沒有管到位，特別是社會管理和公共服務方面還比較薄弱。二是部門職能交叉仍不同程度地存在，部門職能分工權責脫節(jié)問題比較突出，權責配置不合理，有權無責、有責無權、權責不匹配，過于集中與過于分散并存。三是決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能配置不夠科學，政府機構設置仍需要進一步調整和優(yōu)化。
　　解決上述問題，需要綜合采取多種改革措施，著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，健全政府職能體系，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，精簡和規(guī)范各類機構，規(guī)范垂直管理部門與地方政府的關系，減少行政層次，降低行政成本。