關(guān)于對《城市房屋拆遷管理條例》進行審查的建議

全國人民代表大會常務(wù)委員會：

　　自上世紀九十年代以來，我國一直處于快速的城市化進程之中，在這一進程中，因拆遷而引發(fā)的各類矛盾、沖突、群體性事件時有發(fā)生，在一些地方還發(fā)生了被拆遷人自焚、當事人與政府對峙等極端事件。這些事件不僅有損當事人的合法權(quán)益，也激化了民眾與政府的矛盾，影響社會的和諧穩(wěn)定。房屋拆遷及其所引發(fā)的種種矛盾，已經(jīng)成為公眾高度關(guān)注的社會問題。
　　我們注意到，各級政府對房屋拆遷所引發(fā)的各種問題是高度重視的，也采取了一些解決問題的措施。但是，要從根本上解決房屋拆遷及其引發(fā)的各種問題，需要從制度上反思，需要標本兼治。如果不能從制度源頭上處理好城市發(fā)展的公共需求與公民財產(chǎn)權(quán)保護之間的關(guān)系，房屋拆遷引發(fā)的社會矛盾和沖突將會進一步加劇，以至嚴重影響改革、發(fā)展(包括城市化發(fā)展)的進程。
　　作為中華人民共和國公民和長期從事法律研究與教學工作的學者，我們高度認同和支持落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會以及建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略。科學發(fā)展、和諧社會和法治國家戰(zhàn)略，都強調(diào)國家對公民包括私有財產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的合法權(quán)益的保護。我們認為：國務(wù)院2001年6月6日頒布、2001年11月1日開始施行并沿用至今的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱“《條例》”)，與《憲法》、《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》保護公民房屋及其他不動產(chǎn)的原則和具體規(guī)定存在抵觸，這導(dǎo)致了城市發(fā)展與私有財產(chǎn)權(quán)保護兩者間關(guān)系的扭曲。立法機關(guān)應(yīng)以法制協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則為基礎(chǔ)，對《條例》進行審查，以建立合法、公平、公正的房屋拆遷法律關(guān)系。
　　為此，依據(jù)《立法法》第90條第2款賦予公民的權(quán)利，我們鄭重提出請求全國人民代表大會常務(wù)委員會(以下簡稱“全國人大常委會”)對《條例》進行審查的建議。具體依據(jù)和理由如下：

　　一、 依據(jù)憲法和法律，補償是征收合法有效的構(gòu)成要件，應(yīng)當在房屋拆遷之前完成，而《條例》卻將本應(yīng)在征收階段完成的補償問題延至拆遷階段解決

　　《憲法》(2004年修正后)第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”《物權(quán)法》(2007年頒布)第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。……征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件。”《城市房地產(chǎn)管理法》(2007年修正后)第6條規(guī)定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”
　　據(jù)此，要通過征收獲得公民房屋的所有權(quán)，必須具備三個法定條件，亦即必須滿足三個標準：(1)“為了公共利益”；(2)“依據(jù)法律規(guī)定的條件和程序”；(3)“給予補償”。
　　可見，補償是征收的構(gòu)成要件之一，未依法補償，對房屋所有權(quán)及相應(yīng)土地使用權(quán)征收程序就沒有完成；而征收沒有完成，就不能進行拆遷。但《條例》第三章“拆遷補償與安置”對房屋拆遷補償作出的具體規(guī)定將補償與對房屋的征收分開了，將補償作為了拆遷程序的一部分，這實質(zhì)上就是將本應(yīng)在征收階段解決的補償問題延至拆遷階段解決，這與上述《憲法》、《物權(quán)法》及《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定存在抵觸。

　　二、 依據(jù)憲法和法律，征收、補償主體應(yīng)該是國家，征收補償法律關(guān)系應(yīng)該是行政法律關(guān)系，而《條例》卻將補償主體定位為拆遷人，將拆遷補償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系

　　依據(jù)上述《憲法》第13條、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條的規(guī)定，征收、補償?shù)闹黧w都是國家，征收與補償應(yīng)該在同一階段由國家來完成。但是，《條例》第4條規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當依照本條例的規(guī)定，對被拆遷人給予補償、安置�！钡�13條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人應(yīng)當依照本條例的規(guī)定，就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立拆遷補償安置協(xié)議。”第22條第1款規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當依照本條例規(guī)定，對被拆遷人給予補償�！笨梢�，《條例》規(guī)定的補償主體為“拆遷人”。而根據(jù)《條例》第4條第2款的規(guī)定，實施補償?shù)牟疬w人是“取得房屋拆遷許可證的單位”，而不是代表國家實施征收的主體。
　　依據(jù)《憲法》、《城市房地產(chǎn)管理法》，國家依據(jù)公共利益需要，在依法補償?shù)那疤嵯拢瑢�單位和個人的房屋及其他不動產(chǎn)實施征收。因此，征收、補償法律關(guān)系完全是行政法律關(guān)系，必須遵守依法行政的要求。但是，《條例》不僅把補償主體定位為拆遷人，而且，基于這樣的定位，把拆遷人與被拆遷人之間訂立的拆遷補償安置協(xié)議界定成民事法律關(guān)系�！稐l例》第15條規(guī)定：“拆遷補償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執(zhí)行�！薄稐l例》第16條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。”
　　正是由于這些規(guī)定對征收補償法律關(guān)系的界定錯誤，致使一些地方政府在實際運作中只征收、不補償，而把補償這一核心問題和矛盾推到拆遷階段，從而引發(fā)了大量的暴力拆遷、強制拆遷�？梢姡�要解決當前拆遷引發(fā)的嚴重社會矛盾，必須廢止或修改《條例》關(guān)于拆遷主體、拆遷補償安置協(xié)議等與《憲法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定相抵觸的上述條款。

　　三、 依據(jù)憲法和法律，對單位、個人房屋進行拆遷，必須先依法對房屋進行征收，而《條例》卻授權(quán)房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可

　　依據(jù)上述《憲法》第13條、《物權(quán)法》第42條、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條的明確規(guī)定，要對單位、個人合法所有的房屋及其他不動產(chǎn)進行拆遷，首先必須要對房屋及其他不動產(chǎn)依法進行征收。
　　然而，《條例》并沒有將房屋征收作為拆遷的前提。《條例》第7條規(guī)定：“申請領(lǐng)取房屋拆遷許可證的，應(yīng)當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料：(一)建設(shè)項目批準文件；(二)建設(shè)用地規(guī)劃許可證；(三)國有土地使用權(quán)批準文件；(四)拆遷計劃和拆遷方案；(五)辦理存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)出具的拆遷補償安置資金證明。市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當自收到申請之日起30日內(nèi)，對申請事項進行審查；經(jīng)審查，對符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證。”由此可見，拆遷人獲得房屋拆遷許可證并不需要以政府已經(jīng)完成對單位、個人合法擁有的房屋的征收為前提。換言之，在房屋仍然屬于單位、個人合法所有的時候，拆遷人就可依據(jù)這些與征收程序毫無關(guān)聯(lián)的文件，取得拆除房屋的資格。這是與《憲法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定相抵觸的。
　　《條例》自2001年頒布施行起，歷經(jīng)八年，在經(jīng)濟、社會發(fā)展過程中發(fā)揮了其應(yīng)有作用，但其原有框架已經(jīng)不再適應(yīng)憲法、法律以及經(jīng)濟、社會的巨大發(fā)展。如上所述，《條例》與《憲法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》存在重大抵觸，使得公民私有財產(chǎn)權(quán)的保障無法得到有效落實，損害了社會主義法制統(tǒng)一與尊嚴，成為引發(fā)大量拆遷沖突與矛盾、影響社會發(fā)展和穩(wěn)定的因素之一。
　　為此，我們依據(jù)《立法法》第90條第2款、第87條、第88條之規(guī)定，請求全國人大常委會對《條例》存在的“與上位法沖突”的問題進行審查，如確認《條例》確實與憲法、法律相抵觸，應(yīng)依據(jù)《立法法》第88條予以撤銷，或根據(jù)《立法法》第91條，由人大專門委員會向國務(wù)院提出書面審查意見，建議國務(wù)院對《條例》自行修改。
　　此外，我們也請求全國人大常委會對我國城鄉(xiāng)領(lǐng)域的征收、補償、拆遷問題進行綜合調(diào)查研究，在條件成熟時盡快出臺土地征收(包括土地所有權(quán)征收與土地使用權(quán)征收)和房屋拆遷法，統(tǒng)一解決征收、拆遷的條件、程序、補償、安置標準與爭議裁決及救濟機制的全盤法律問題。

　　此致
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　      敬禮

　　建議人：
　　沈 巋，北京大學法學院行政法教授
　　王錫鋅，北京大學法學院行政法教授
　　陳端洪，北京大學法學院憲法教授
　　錢明星，北京大學法學院民法教授
　　姜明安，北京大學法學院行政法教授