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| 2010-06-25 作者:劉曉忠 來源:21世紀(jì)經(jīng)濟報道 |
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日前國家審計署發(fā)布了2009年審計報告。是次審計中反映出的問題包括部分政府部門擠占財政資金發(fā)放巨額津貼、利用虛假發(fā)票套現(xiàn)財政資金以及瞞報收入等，此外還首次披露了業(yè)界備受關(guān)注的地方政府負債狀況。
當(dāng)前的審計數(shù)據(jù)凸顯出地方政府債務(wù)存在債務(wù)增速過快、部分地區(qū)債務(wù)負擔(dān)過重和償債風(fēng)險過大，以及債務(wù)投資過度集中等問題。一方面，僅通過審計調(diào)查的地方政府性負債余額就達2.79萬億元，其中2009年新增負債1.04萬億元。以2009年33.53萬億的GDP簡單換算，負債超過了全國GDP的3%。另一方面，過高的負債已使部分地方政府入不敷出。部分地方政府超過100%甚至高達365%的債務(wù)償付比，已不得不通過舉新還舊的手段償還債務(wù)。數(shù)據(jù)顯示，2009年通過舉新還舊手段償還負債的規(guī)模達到2745億元，占全部還本付息額的48%。
同時，地方政府負債96%投向交運、市政等公益項目，既凸顯出債務(wù)投資過度集中風(fēng)險，也揭示了較大了償債風(fēng)險。畢竟交運、市政等公益項目普遍存在投資規(guī)模大、投資收益率較低等問題，這些項目能否最終還本付息將是一大考驗。而地方政府對現(xiàn)有負債幾乎都負有直接償付、擔(dān)保償付和債務(wù)兜底等義務(wù)，則無疑增加了其財政風(fēng)險。
日益突出的地方財政風(fēng)險很容易導(dǎo)致地方政府無力進行公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，導(dǎo)致政府公共服務(wù)缺位問題。當(dāng)然，由于當(dāng)前中央地方政府的上下級政體關(guān)系，《預(yù)算法》規(guī)定不能舉債的地方政府債務(wù)實際上將是中央政府負債，而目前中央政府負債相對較低，因此中國政府整體債務(wù)風(fēng)險相對可控。直觀之，當(dāng)前巨額的地方債務(wù)不至于觸發(fā)類似歐債危機的地方政府債務(wù)危機。
然而，中國政府整體負債的可控背后，卻潛伏著日益突出的風(fēng)險。首先，地方政府負債的不透明，導(dǎo)致了很難準(zhǔn)確判研地方政府的負債規(guī)模。目前不論是審計署的數(shù)據(jù)，還是之前銀監(jiān)會發(fā)布的地方政府7.38萬億元負債，都無法準(zhǔn)確計量地方政府的可信負債。如審計署的數(shù)字來自于所審計地區(qū)的307家地方融資平臺公司，而銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)來自于銀行系統(tǒng)的地方政府負債。而且，由于目前中國尚未構(gòu)建有效的政府會計準(zhǔn)則，審計署對地方政府債務(wù)審計更多地基于具體預(yù)算項目，難以基于整體的地方政府資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)加以審計。
其次，由于缺乏足夠的信息透明和強力的信息披露機制，導(dǎo)致很難判斷地方政府的債務(wù)負擔(dān)的規(guī)模，其風(fēng)險敞口和風(fēng)險烈度等。當(dāng)前，地方政府由于《預(yù)算法》不允許負債，而并不公布其資產(chǎn)負債狀況。而且，《政府信息公開條例》等相關(guān)法律也沒有要求地方政府公布資產(chǎn)負債信息的規(guī)定。市場既無法獲悉地方政府資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，又無法甄別地方政府歷史負債和穩(wěn)定可信的償還債務(wù)的渠道。要改變這種局面，就需要加大地方政府負債信息的透明度。
要清理地方政府負債，首當(dāng)其沖的是制定政府會計準(zhǔn)則，促使地方政府不僅公布財政預(yù)算收支狀況，更引導(dǎo)其公布資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)分布狀況。這是構(gòu)建政府資產(chǎn)負債信息披露的硬約束機制，分離地方政府與中央政府信用混用，以及修改《預(yù)算法》，允許有條件的地方發(fā)行市政債的必要前提；同時，也是斧正當(dāng)前地方政府債務(wù)亂象、多頭舉債和隱形擔(dān)保等問題的基本保障。
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