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7日，全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室官員在接受采訪時透露，國務院正在準備修改《城市房屋拆遷管理條例》以下簡稱《拆遷條例》，目前已經(jīng)組織了國務院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等相關(guān)部委局，再次進行前期的立法調(diào)研工作。
近期，北京大學5位教授上書全國人大專門委員會要求廢止2001年11月1日正式實施《拆遷條例》的消息披露之后，在社會上引起強烈反響。
筆者之所以反對這個草案，根本原因就在于這個草案秉承了傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)房屋拆遷立法思路，把城鎮(zhèn)房屋拆遷看作是一種行政強制行為，把政府作為行政強制拆遷法律關(guān)系當事人一方，從表面上來看，似乎維護了被拆遷人的利益，但由于沒有考慮到政府的強勢地位，所以，條例正式實施之后，很可能會大面積損害被拆遷人的合法利益。
此次北京大學教授提出廢止拆遷管理條例的審查建議，直指房屋拆遷管理條例的要害。
首先，房屋拆遷管理條例把城鎮(zhèn)房屋拆遷行為看作是一種行政強制行為，絲毫沒有顧及我國《憲法》和《物權(quán)法》關(guān)于保護公民財產(chǎn)權(quán)利的基本原則，充分體現(xiàn)了行政權(quán)力不受約束的特征。
其次，混淆了行政強制征收和拆遷行為，把政府征收土地使用權(quán)的行為與房屋拆遷行為混為一談，直接損害了被拆遷人的合法利益。我國實行土地公有制，政府征收集體經(jīng)濟組織的土地必須符合法律規(guī)定，征收居民的房屋必須符合法定程序�？墒�，房屋拆遷管理條例胡子眉毛一把抓，根本沒有考慮到土地征收與房屋拆遷之間的區(qū)別，把征收土地的行政法律關(guān)系，簡單地等同于民事法律關(guān)系，結(jié)果導致在現(xiàn)實生活中釀成了一個又一個悲劇。
第三，在現(xiàn)實生活中必須首先辦理征收手續(xù)，然后才能進行房屋拆遷。而房屋拆遷管理條例卻授權(quán)房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下，給予拆遷人強制拆遷行政許可，這是一種赤裸裸剝奪公民財產(chǎn)權(quán)利的行為。
第四，依照我國《憲法》和法律的規(guī)定，拆遷補償應當在房屋拆遷之前進行，可是根據(jù)房屋拆遷管理條例，城鎮(zhèn)房屋拆遷補償推遲到城鎮(zhèn)房屋拆遷階段，這就導致許多被拆遷人陷入進退維谷的兩難局面。
總而言之，在行政主導的立法模式下，城鎮(zhèn)房屋拆遷條例的出臺，非但不能保護公民的財產(chǎn)權(quán)利，反而由于將政府強制拆遷的行為合法化，從而使公民的房屋始終處于一種危險的狀態(tài)。
部分參與論證房屋拆遷管理條例的學者，沒有發(fā)現(xiàn)我國城市房屋拆遷問題的要害所在，他們僅僅從我國《物權(quán)法》的規(guī)定出發(fā)，試圖把城鎮(zhèn)房屋拆遷限定在“公共利益”的范圍之內(nèi)。可是，由于我國現(xiàn)行法律規(guī)范中對于“公共利益”并沒有作出具體決定，這就導致政府可以隨意地行使自己的自由裁量權(quán)，拆除城鎮(zhèn)居民的房屋。
按照筆者的理解，為了真正保護公民的財產(chǎn)權(quán)利，在城鎮(zhèn)房屋拆遷問題上至少應當設(shè)置三重保險：首先，必須把城鎮(zhèn)房屋拆遷行為納入到法律調(diào)整的范疇，在沒有法律規(guī)定的情況下，任何行政機關(guān)都不得強制拆遷；其次，假如國家的法律授權(quán)國務院制定行政法規(guī)，那么，行政法規(guī)應當把土地征收與房屋拆遷區(qū)別開來，按照國家《土地管理法》的規(guī)定，對土地使用權(quán)實行強制征收，并且給予補償，但是，政府既沒有必要也不允許對土地上的房屋進行強制拆遷；第三，如果修改城市規(guī)劃，改變土地的用途，必須對土地上的房屋進行拆遷，那么，政府應當在出讓土地的時候，向投標人說明具體情況，由投標人根據(jù)自己的實際能力，重新調(diào)整開發(fā)方案。如果城市開發(fā)商認為與城市居民協(xié)商拆遷房屋的成本過大，那么，應該及時修改開發(fā)方案，保留城市居民的住房；如果認為可以出資購買房屋或者協(xié)商達成拆遷協(xié)議，那么，應當未雨綢繆，事先與城市居民達成購買或者拆遷協(xié)議，順利地實施自己的開發(fā)方案。
按照筆者設(shè)計的城鎮(zhèn)房屋拆遷條例，政府必須首先修改城市規(guī)劃，然后以《土地管理法》為依據(jù)，征收土地使用權(quán)，并且對外招標，邀請開發(fā)商實施城市規(guī)劃。開發(fā)商事先應當了解土地情況，對地上建筑物的處分應當有整體盤算。城市房屋拆遷必須界定為民事行為，任何行政機關(guān)及其工作人員都不得參與城鎮(zhèn)房屋拆遷。如果開發(fā)商認為城鎮(zhèn)房屋拆遷成本過大，無利可圖，那么，應當放棄城鎮(zhèn)房屋拆遷行為。政府絕對不能動用國家的強制力，幫助開發(fā)商獲取不正當利益。
筆者的觀點概括起來就是，城鎮(zhèn)規(guī)劃民主化、土地出讓市場化、房屋拆遷民事化，政府行為中立化。如果能貫徹上述原則，在制度設(shè)計上充分考慮我國《憲法》的基本原則以及我國《物權(quán)法》的具體規(guī)定，真正堅持以人為本，那么，相信城鎮(zhèn)房屋拆遷條例將會成為公民財產(chǎn)權(quán)利的保護神。反過來，如果蕭規(guī)曹隨，在制度設(shè)計上仍然沿用傳統(tǒng)的思路，只是在具體的細節(jié)方面修修補補，適當提高對被拆遷人的補償標準，那么，城鎮(zhèn)房屋拆遷糾紛還會不斷增加。 |