近來(lái)關(guān)于新一輪土地改革的討論趨于熱烈，各種方案層出不窮，盡管各有側(cè)重，但推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、促成土地資源優(yōu)化配置，已是各方面的共識(shí)。

    自1947年《中國(guó)土地法大綱》頒布至今，農(nóng)村土地資源分配問(wèn)題一直是歷次改革的重點(diǎn)、起點(diǎn)、難點(diǎn)，如何在“效率”和“公平”間尋得一個(gè)理想的平衡點(diǎn)，成為考驗(yàn)中國(guó)這個(gè)農(nóng)民占絕大多數(shù)國(guó)家的一大難題。以史為鑒，可知興替，在探討新一輪土地分配制度改革思路之前，有必要看一看前一輪改革的成敗利鈍。
    眾所周知，以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的上一輪農(nóng)村土地使用制度改革，始于50年代末，并因劉少奇所總結(jié)的“三自一包”而名噪一時(shí)，又因70年代末鳳陽(yáng)小崗村“大包干”的私下嘗試再度萌動(dòng)，并在80年代初被推廣到全國(guó)農(nóng)村。這種土地使用改革在當(dāng)時(shí)是適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展需要的，但前一次遭遇寒冬，后一次卻大獲成功，兩相對(duì)比，奧妙何在？
    “三自一包”和“大包干”都經(jīng)歷過(guò)農(nóng)民自發(fā)、自愿的過(guò)程，并得到部分干部的支持，但前者始終游離于體制外，就在“三自一包”嘗試的關(guān)鍵時(shí)刻，完全否定這種努力、強(qiáng)調(diào)“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的《農(nóng)村人民公社工作條例》九章60條頒布，并在此后被反復(fù)強(qiáng)調(diào)、不斷強(qiáng)化，雖然個(gè)別地方（如河北晉州周家莊人民公社）一直斷續(xù)地、部分地嘗試各種改革、變通措施，但這些措施在體制上卻是“非法”的，得不到支持的，不但很難真正推行，即使推行，成果也難以得到有效保護(hù)和肯定。
    后者則不然，在短暫的混沌和爭(zhēng)論階段后，1982年“一號(hào)文件”解決了“大包干”姓資姓社的“原則問(wèn)題”，1983年“一號(hào)文件”將聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確定為“當(dāng)前農(nóng)村工作的主要任務(wù)”，1984年“一號(hào)文件”確認(rèn)“承包土地15年不變”，給農(nóng)民以定心丸，1985年“一號(hào)文件”則改統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)為市場(chǎng)調(diào)節(jié)，進(jìn)一步鞏固了改革的成果……一言以蔽之，“大包干”對(duì)土地使用權(quán)的改變被上升到國(guó)法甚至國(guó)策的地步，一方面有章可循，改革易推廣、易鋪開(kāi)，農(nóng)民的顧慮易打消，另一方面也有效遏止了個(gè)別地方、個(gè)別團(tuán)體和個(gè)人借改革之名，行謀私之實(shí)，打著改革的旗號(hào)胡作非為，從中央到地方，從干部到農(nóng)民，都有法可依，有理可講，這才從體制上、根本上確保了農(nóng)村土地使用權(quán)制度改革的深入推廣。
    如今新一輪土地改革呼之欲出，有些地方已迫不及待地開(kāi)始試點(diǎn)，取得了一些成果，但也出現(xiàn)了諸多混亂，一些地方以“土地資源優(yōu)化配置”為名，巧立名目，將農(nóng)民的耕地、宅基地“置換”，用來(lái)進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)，農(nóng)民不但得不到“優(yōu)化配置”的紅利，反倒喪失了賴(lài)以為生的土地；一些地方的干部依照個(gè)人親疏好惡進(jìn)行土地重新配置，使得“土地資源再分配”變成了掩飾權(quán)力商品化的遮羞布。
    如果說(shuō)對(duì)于城市居民而言，土地、住宅，不過(guò)是生活資料的一部分，那么對(duì)于廣大農(nóng)民而言，土地不但是生活資料，也是生產(chǎn)資料，是個(gè)人和家庭最重要的東西。土地改革若搞不好，一旦弄出亂子，對(duì)于一個(gè)大多數(shù)人口至今仍在農(nóng)村的大國(guó)而言意味著什么，是不言而喻的。
    “三自一包”因缺乏體制的支持而夭折，“大包干”因得到體制的扶植而興盛，歷史雄辯地證明了一個(gè)道理，在土地改革這樣涉及“國(guó)本”的重大問(wèn)題上，必須“先綱后目”，即由國(guó)家有關(guān)方面在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，拿出政策性、綱領(lǐng)性、全局性的意見(jiàn)、辦法，廣泛征求意見(jiàn)、熱烈討論、認(rèn)真修改后公布、頒行，不論干部、農(nóng)民，其行為凡符合這一意見(jiàn)、辦法者便支持、保護(hù)，凡不符合者便反對(duì)、制裁，惟如此，才能一方面確保土地資源優(yōu)化配置的施行效率，另一方面確保新一輪農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)商品化實(shí)施過(guò)程中的公正、公平。
    自北魏孝文帝推行均田，到五個(gè)“一號(hào)文件”將聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制落實(shí)到中國(guó)廣大農(nóng)村，任何成功的土地改革，都必須高屋建瓴、由綱而目地推廣、實(shí)施，否則或阻力重重，或難免“變味”，甚至原本惠民的初衷反落得擾民的結(jié)果，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的根基。中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民是中國(guó)公民最大的一個(gè)群體，農(nóng)村土地制度的改革，也日益成為中國(guó)社會(huì)升級(jí)轉(zhuǎn)型的瓶頸，在這關(guān)鍵時(shí)刻，有關(guān)方面必須主動(dòng)有所作為，拿出規(guī)律性、普遍性、綱領(lǐng)性的東西，惟有“先綱后目”，方能既迅速、有效、全面地推行改革，又確保廣大農(nóng)民成為這一改革的真正受益者。