據(jù)《新京報》7月7日報道，日前，北京律師董正偉收到國家發(fā)改委建議完善鐵路退票費的回函。國家發(fā)改委稱，從合同法角度看，旅客與鐵路運輸企業(yè)合同解除后，退票費主要是對因旅客退票造成鐵路運輸企業(yè)運輸能力損失的賠償，屬于合同法規(guī)定的違約責(zé)任。發(fā)改委表示，從保護(hù)消費者合法權(quán)益的角度出發(fā)，發(fā)改委已向有關(guān)部門提出了完善退票費政策的建議。

　　圍繞著鐵道部退票手續(xù)費問題，已經(jīng)產(chǎn)生了數(shù)起法律糾紛。無論是國家和發(fā)展委員會，還是鐵道部，都傾向于把這一問題看作是民事糾紛。按照我國《合同法》的規(guī)定，如果當(dāng)事人雙方訂立合同，單方要求解除合同，那么，應(yīng)當(dāng)賠償對方因此而造成的損失。退票手續(xù)費可能是為了彌補鐵道部因此而造成的損失，但是，由于退票手續(xù)費的規(guī)定來源于鐵道部的有關(guān)規(guī)定，這在無形之中就給人一種自定規(guī)則、自己執(zhí)行規(guī)則的印象。因此，雖然乘客屢戰(zhàn)屢敗，但屢敗屢戰(zhàn)。
　　按照我國《立法法》的規(guī)定，同一機關(guān)制定的法律，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定�！惰F路法》關(guān)于民事行為的規(guī)定屬于《合同法》的特別法，司法機關(guān)在審理案件的時候應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。但是，《鐵路法》帶有明顯的部門法色彩，而我國鐵路運輸系統(tǒng)是典型的政企合一，所以，難免會給人一種單方做出意思表示的感覺。
　　解決這個問題的辦法很多，全國人大常委會單獨做出規(guī)定是一種辦法；國家發(fā)展和改革委員會向國務(wù)院申請取消鐵道部退票手續(xù)費也是一種辦法；全國人大常委會修改《鐵路法》同樣是一種辦法。但所有這些解決問題的辦法，都無法改變我國鐵路系統(tǒng)政企合一的體制，也無法從根本上避免類似的現(xiàn)象再次發(fā)生。
　　要從根本上解決此類問題，必須加快行政體制改革，將鐵路運輸系統(tǒng)整編成為國有公司，然后由國家發(fā)展和改革委員會或者由國務(wù)院其他部門履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)。這樣一來，不僅實現(xiàn)了立法與執(zhí)行的相對分離，而且可以真正依照《合同法》的規(guī)定，由鐵路運輸公司向國家價格主管機關(guān)申請鐵路運輸方面定價，從而平衡鐵路運輸公司與乘客之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
　　從表面上來看，退票手續(xù)費問題是一個民事法律問題，但從本質(zhì)上來說，卻是一個行政體制改革的問題。如果行政體制改革不到位，那么，此類問題還會不斷出現(xiàn)。
　　當(dāng)前的首要任務(wù)是，由國家發(fā)展和改革委員會提請國務(wù)院召開會議，全面審理鐵路運輸系統(tǒng)乃至其他運輸系統(tǒng)收費改革問題，在統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上，取消包括養(yǎng)路費、過路費、退票手續(xù)費在內(nèi)的一系列不合理的收費。
　　從鐵路運輸系統(tǒng)的角度來看，實行政企分離之后，完全可以正大光明地向乘客收取違約金。只要鐵路系統(tǒng)的收費按照價格法報請價格主管部門批準(zhǔn)，那么，鐵路運輸公司的合法權(quán)益就能得到有效保護(hù)。
　　當(dāng)前我國行政主導(dǎo)的改革催生出了許多似是而非的收費項目。從《合同法》的角度來看，有些收費屬于合同當(dāng)事人行使權(quán)利的行為，無可厚非。但是由于收費依據(jù)不合理或者收費的名稱莫名其妙，從而給人以攻擊的口實。發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，首先要鼓勵市場主體按照市場規(guī)則行使權(quán)利。如果市場主體的收費會影響當(dāng)事人另一方的切身利益，或者會給中國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來整體性的影響，那么，政府應(yīng)當(dāng)通過補貼的方式或者提請全國人大常委會制定特別法，解決此類問題。由于我國實行的是行政主導(dǎo)的改革，所以，許多本來應(yīng)該通過立法程序解決的問題，沉淀在行政機關(guān)內(nèi)部。隨著公民權(quán)利意識的覺醒，越來越多的收費糾紛指向行政機關(guān)，行政機關(guān)不堪重負(fù)。行政機關(guān)要想從法律糾紛中解脫出來，最好的辦法就是提請全國人大常委會根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加快有關(guān)立法工作，把行政問題真正變成法律問題。
　　從博弈論的角度來分析，全國人大是中國的最高權(quán)力機關(guān)，也是中國的民意代表機構(gòu)，由全國人大及其常委會制定相關(guān)的法律，不但可以充分聽取社會各界的意見，平衡權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而且可以防止行政主導(dǎo)的改革導(dǎo)致利益失衡的問題。
　　從中國改革的發(fā)展歷史來看，前十年的改革是自下而上的改革，政府機關(guān)基本上是被農(nóng)民和企業(yè)推著走；中間十年的改革是自上而下的改革，行政主導(dǎo)的色彩越來越濃厚�，F(xiàn)在，中央提出科學(xué)發(fā)展觀，目的就是要把行政主導(dǎo)的改革真正變成法律主導(dǎo)的改革，從而使我國的各項改革措施充分體現(xiàn)民情民意，讓億萬民眾從改革中得到實惠。我國在稅收制度改革方面，已經(jīng)邁出了令人可喜的步伐，《個人所得稅法》的修改，使得政府關(guān)于個人利息所得稅改革始終在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行，每一項改革都有明確的法律依據(jù)。這是中國未來改革的方向，也是解決諸如退票手續(xù)費問題的最佳途徑。

（作者為中南財經(jīng)政法大學(xué)社會發(fā)展研究中心主任 教授）