土地違法現(xiàn)象嚴(yán)重，公眾一般歸結(jié)為是對(duì)地方官員問(wèn)責(zé)疲弱所致，但這只能算是其中的一個(gè)原因，或者說(shuō)，只是一個(gè)表面的原因，而深層次的原因則是制度設(shè)計(jì)方面的漏洞與瑕疵：土地出讓收入游離于監(jiān)督與地方政府的財(cái)政收入缺口。要真正抑制土地違法，也需要從制度層面加以完善，并非僅靠問(wèn)責(zé)地方官員就能解決的問(wèn)題。

　　6月4日，國(guó)家審計(jì)署在其官方網(wǎng)站上公布了對(duì)北京、天津、上海、重慶、哈爾濱、合肥、濟(jì)南、長(zhǎng)沙、廣州、南寧和成都11個(gè)市及其所轄28個(gè)縣(市、區(qū))，2004至2006年國(guó)有土地使用權(quán)出讓金的征收、管理、使用及相關(guān)政策執(zhí)行情況的審計(jì)調(diào)查結(jié)果：土地出讓凈收益1864.11億元未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占11城市土地出讓凈收益總額的71.18%；違規(guī)使用出讓金83.73億元；108.68億元出讓金未按規(guī)定納入財(cái)政管理……

　　近年來(lái)，土地違法現(xiàn)象一直比較嚴(yán)重。國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)顯示，2004年至2006年，全國(guó)違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的平均比例為17.02%。2007年9月15日至2008年1月15日，全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)共清查三類土地違法案件3.17萬(wàn)件，涉及土地336.4萬(wàn)畝。其中，“以租代征”1.87萬(wàn)件，圈占土地0.15萬(wàn)件，“未批先用”1.15萬(wàn)件。
　　土地違法現(xiàn)象嚴(yán)重，公眾一般歸結(jié)為是對(duì)地方官員問(wèn)責(zé)疲弱所致，但這只能算是其中的一個(gè)原因，或者說(shuō)，只是一個(gè)表面的原因，而深層次的原因則是制度設(shè)計(jì)方面的漏洞與瑕疵。我認(rèn)為，這其中有兩個(gè)非常重要的誘因：一、土地出讓金的使用，長(zhǎng)時(shí)期地游離于預(yù)算與監(jiān)管之外，地方政府及官員自由操作的空間大，甚至滋生出大量的腐敗尋租行為，是土地違法現(xiàn)象的一個(gè)持久的動(dòng)力。二、地方財(cái)政資金缺口，使得地方政府有選擇通過(guò)土地出讓獲取收益的持久動(dòng)力和堂而皇之的理由。而這兩點(diǎn)，都不是簡(jiǎn)單地通過(guò)問(wèn)責(zé)官員就能解決了的，它更牽涉到一些制度的調(diào)整與重構(gòu)。
　　先看第一個(gè)原因。
　　從審計(jì)署審計(jì)調(diào)查的結(jié)果來(lái)看，土地出讓凈收益1864.11億元未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占11城市土地出讓凈收益總額的71.18%。這是一個(gè)非常驚人的比例。財(cái)政預(yù)算管理有兩種方式：一是一般預(yù)算管理，二是基金預(yù)算管理。我國(guó)選擇將土地出讓收支納入地方基金預(yù)算管理，而不是一般預(yù)算管理。原因是：土地出讓收入受土地市場(chǎng)狀況影響較大，具有不穩(wěn)定性、不確定性等特征，如果將其納入一般預(yù)算管理，容易造成一般預(yù)算收支的大起大落，不利于預(yù)算執(zhí)行的穩(wěn)定。同時(shí)，為了保障被征地農(nóng)民及時(shí)得到補(bǔ)償性費(fèi)用，決定將土地出讓收支納入地方基金預(yù)算管理。具體做法是：土地出讓收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”。
　　但是，我們?nèi)匀蝗鄙倨仁沟胤秸�府必須將土地出讓凈收益納入基金預(yù)算管理的強(qiáng)制性規(guī)定——我所指的這種強(qiáng)制性規(guī)定是帶有懲戒性質(zhì)的剛性的規(guī)定，高達(dá)71.18%的土地出讓凈收益未納入基金預(yù)算管理就是最好的證明。不納入基金預(yù)算管理，等于這部分龐大的資金游離于監(jiān)管之外，供地方政府任意支配，這種指定用途的政府性基金預(yù)算收入實(shí)際上變成了帶有小金庫(kù)性質(zhì)的資金。這意味著，土地出讓越多，地方政府所能支配的資金也越龐大。同時(shí)，由于龐大的資金游離于監(jiān)管之外，很容易成為權(quán)力尋租與腐敗現(xiàn)象的天然載體，成為少數(shù)腐敗者的囊中之物。由于腐敗與尋租是借助龐大的游離于監(jiān)督之外的資金而存在，種種不法行為更容易被隱匿，被查處的幾率更低。諸如此類的因素，正是土地違法現(xiàn)象屢禁不止的不竭動(dòng)力。
　　再看第二個(gè)原因。
　　地方政府為何熱衷于從土地出讓中獲取收益，甚至，為了確保這種收入不惜違法使用土地？在1994年以前，地方財(cái)政除了個(gè)別年份基本上都保持著節(jié)余，而中央財(cái)政長(zhǎng)年處于虧空狀態(tài)。當(dāng)時(shí)的土地違法現(xiàn)象少之又少。但1994年分稅制改革以后，一切發(fā)生了改變：中央財(cái)政節(jié)余在分稅制改革后突飛猛進(jìn)，由1994年當(dāng)年扭虧節(jié)余1152.1億元，累計(jì)增長(zhǎng)到2006年節(jié)余10458.2億元。而地方財(cái)政不僅在1994年立即陷入虧空狀態(tài)，而且虧空金額由最初的1726.6億元累計(jì)增長(zhǎng)到2006年的11940.8億元。2006年，國(guó)內(nèi)所有省級(jí)地區(qū)的財(cái)政支出都大于同期財(cái)政收入，19個(gè)地區(qū)的財(cái)政支出為同期財(cái)政收入的2倍以上，5個(gè)地區(qū)為3倍以上。
　　分稅制改革后，由于中央和地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分不清，遺留了許多舊體制的痕跡，事權(quán)維持了改革前的狀況，而財(cái)權(quán)卻主要?jiǎng)潥w中央，這造成了地方財(cái)政與事權(quán)不相稱的資金缺口。曾經(jīng)參與1994年分稅制改革設(shè)計(jì)的中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所專家楊之剛認(rèn)為，分稅制改革的基本要件是中央、地方各有收入來(lái)源(財(cái)權(quán))，中央、地方各有支出范圍(事權(quán))。而現(xiàn)階段越是上級(jí)政府財(cái)權(quán)越大，越是基層政府事權(quán)越多，且稅權(quán)的劃分并不穩(wěn)定，導(dǎo)致地方政府沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期。
　　這正是促使地方政府通過(guò)土地這一“聚寶盆”彌補(bǔ)資金缺口的動(dòng)力所在。筆者在查閱了大量數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)一個(gè)規(guī)律，越是土地違法嚴(yán)重的地區(qū)，越是財(cái)政缺口比較大、缺乏穩(wěn)定收入來(lái)源的地區(qū)。如何讓中央與地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)方面做到更加協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，將成為下一步財(cái)稅改革關(guān)注的焦點(diǎn)。但有一點(diǎn)是明確的，只要地方政府的收入來(lái)源不能得到保障，土地違法現(xiàn)象就很難真正被遏制。實(shí)際上，有關(guān)部門在處理土地違法問(wèn)題上常常左右為難也與此有關(guān)。土地違法案件雖然層出不窮，但只要不是涉嫌受賄等腐敗行為，真正遭到問(wèn)責(zé)的地方官員并不多見(jiàn)——有關(guān)部門不得不考慮地方財(cái)政的實(shí)際困難和地方官員的苦衷。
　　因此，土地違法的最大兩個(gè)癥結(jié)在于土地出讓收入游離于監(jiān)督與地方政府的財(cái)政收入缺口，要真正抑制土地違法，也需要從制度層面加以完善，并非僅靠問(wèn)責(zé)地方官員就能解決的問(wèn)題。