內(nèi)容提要

　　要創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入，核心是推動土地要素的市場化改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)制度。發(fā)揮土地保值增值的作用，首要的任務是賦予農(nóng)民物權(quán)性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)，進而實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的商品化、貨幣化，促進土地流轉(zhuǎn)。在此基礎上，結(jié)合不同地區(qū)實際，大力發(fā)展土地股份合作制。針對城鎮(zhèn)化進程中保護失地農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的緊迫性，重要的是提高農(nóng)民在土地交易過程中的談判地位。

　　黨的十七大報告提出，深化收入分配制度改革是加快推進以改善民生為重點的社會建設的重大任務，其中，增加城鄉(xiāng)居民收入，讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入的工作目標，引起社會的廣泛關注。提高農(nóng)村人口的家庭財產(chǎn)性收入無疑是實現(xiàn)這一任務的重點。2008年一號文件《關于切實加強農(nóng)業(yè)基礎建設，進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的若干意見》第一次提出：“進一步明確農(nóng)民家庭財產(chǎn)的法律地位，保障農(nóng)民對集體財產(chǎn)性的收益權(quán)，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入”。這是黨中央、國務院針對當前城鄉(xiāng)差距不斷擴大的現(xiàn)實，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度的重要舉措和創(chuàng)新性的發(fā)展思路，對于促進農(nóng)民增收，推進城鄉(xiāng)一體化格局的形成具有重大的現(xiàn)實意義。
　　所謂財產(chǎn)性收入，一般是指動產(chǎn)(如銀行存款、有價證券等)、不動產(chǎn)(如房屋、車輛、土地、收藏品等)所獲得的收入。包括居民以資金儲蓄、借貸入股以及財產(chǎn)營運、租賃中所獲得的利息、股息、紅利、租金等收入。對于農(nóng)民來說，土地作為最重要的財產(chǎn)，不僅是“養(yǎng)家糊口”的生產(chǎn)要素，也是提供社會保障的重要載體。因此，明確農(nóng)民財產(chǎn)的法律地位首要的是明確農(nóng)民土地的法律地位；創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入迫切需要解決的是創(chuàng)造條件讓農(nóng)民從土地的保值增值中獲得更多的財產(chǎn)性收入。
　　從農(nóng)村居民的收入構(gòu)成看，無論從總量還是比重，財產(chǎn)性收入還遠未成為農(nóng)民收入的主要來源。2000-2006年，農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入呈逐年上升的趨勢，2006年農(nóng)村居民人均財產(chǎn)性收入比2000年增長了90%，說明農(nóng)村家庭財產(chǎn)性收入增長潛力巨大。但從絕對額看，2006年農(nóng)村居民家庭財產(chǎn)性收入僅為100.50元，占總收入的比重為2%。農(nóng)村居民家庭經(jīng)營性收入和工資性收入仍是收入的主要來源，也就是說，農(nóng)村居民的收入還主要來源耕作和打工收入，財產(chǎn)性收入還遠未發(fā)揮主要收入來源的作用。
　　土地作為農(nóng)民最重要和最主要的財產(chǎn)，由于產(chǎn)權(quán)主體不清晰，產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不明確，導致土地市場化功能未能充分發(fā)揮。在土地流轉(zhuǎn)過程中，相比土地增值總額，農(nóng)民得到微不足道的收入和補償。有資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變增值的權(quán)益的分配中，地方政府大約得60%-70%，村集體組織的25%-80%，失地農(nóng)民只得到5%-10%，甚至更少。中改院農(nóng)村基本公共服務現(xiàn)狀與問題入戶調(diào)查也證實，農(nóng)民從土地用途改變的漲價中獲益甚微：被征地的農(nóng)戶中，近70%的農(nóng)民每畝領到1-2萬元補償款，27.4%的農(nóng)民領到的土地征用補償款不足1萬元，實際領到補償款超過2萬元的農(nóng)民僅占2.9%，這樣的補償費是遠遠低于市場價格的。不合理的土地增值收入分配結(jié)構(gòu)導致的直接后果就是特殊貧困階層不斷擴大，加劇了城鄉(xiāng)差距和貧富差距。
　　“三農(nóng)”問題始終是困擾我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、全面建設小康社會的一個重大問題。而土地問題是“三農(nóng)”問題的核心。從增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實需求出發(fā)，進一步完善和創(chuàng)新土地制度，保護農(nóng)民土地財產(chǎn)的權(quán)益，為農(nóng)民收入穩(wěn)定增長提供最基礎的制度保障，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入是深化農(nóng)村改革的關鍵。
　　1、賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)是保護土地財產(chǎn)和獲得財產(chǎn)性收入的基礎條件。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化新階段，土地增值的幅度非常大，但并未為農(nóng)民帶來多少收益。中改院2007中國改革調(diào)查問卷報告顯示，72.39%的專家認為，使農(nóng)民擁有物權(quán)性質(zhì)、可轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，增加農(nóng)民收入的重要條件之一。
　　(1)明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予產(chǎn)權(quán)主體相應的權(quán)能。據(jù)調(diào)查，中國農(nóng)民的土地所有權(quán)，91%是歸村民小組所有，但這一級組織卻沒有獨立的法律地位，致使土地所有權(quán)主體虛置，這是征地過程中農(nóng)民土地權(quán)益流失的根本原因。為此，要明確界定國家作為土地終極所有者的權(quán)能，各級政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務者、監(jiān)管者和仲裁者的角色；規(guī)范集體(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組)享有對農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，使其主要扮演農(nóng)民土地權(quán)益維護者的角色；明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，使農(nóng)民成為獨立的產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)民外出就業(yè)舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的土地、住宅使用權(quán)流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。
　　(2)把“永佃制”作為農(nóng)地物權(quán)化改革的方向。從我國的現(xiàn)實看，目前農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)的重新界定和實施監(jiān)督成本都很高，因此，從一個漸進式改革的角度考慮，目前農(nóng)村土地可以試點推行“國家終極所有，農(nóng)民永久使用”的永佃產(chǎn)權(quán)制度。永佃制是一種歷史悠久的用益物權(quán)，指利用他人所有的土地物權(quán)來耕作或牧畜。結(jié)合中國實際，永佃制由“三級所有”的各級集體經(jīng)濟組織擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地使用的永佃權(quán)。兩者都屬于物權(quán)性質(zhì)，實行物權(quán)化保護，政府和集體不得干預永佃權(quán)利的行使。永佃制表面上看，是使用權(quán)與所有權(quán)相分離，而實際上暗含著兩權(quán)在某種程度上的統(tǒng)一。這種制度不僅有利于明晰和穩(wěn)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，防止土地征用中的利益侵害，也有利于減少改革成本，實現(xiàn)現(xiàn)有制度的平穩(wěn)過渡。
　　(3)盡快研究出臺土地物權(quán)法配套法規(guī)。土地是最重要的不動產(chǎn)，但我國的法律體系中尚無不動產(chǎn)登記法。永佃權(quán)人對農(nóng)地享有的完整權(quán)利，必定要通過土地登記程序確權(quán)核地后，再得到國家法律的充分保護。當前，國土資源部門應該適應《物權(quán)法》頒布實施的新形勢，加快推進《不動產(chǎn)登記法》立法研究工作，為國家出臺《不動產(chǎn)登記法》做好前期準備。同時，各地方也可結(jié)合本地區(qū)土地登記的實際，加快制定本地區(qū)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記辦法，為國家立法積累經(jīng)驗。
　　2、建立農(nóng)村土地信貸覆蓋網(wǎng)絡是農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)性收入的配套條件。土地是我國農(nóng)民世世代代賴以生存的重要資源，如何把農(nóng)耕經(jīng)濟運行的根本，有效的引入現(xiàn)代經(jīng)濟運行之中，是農(nóng)村改革新階段面臨的重大課題，也是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的客觀需要。建議盡快建立起以貨幣為基準、信貸為基礎的土地信貸覆蓋網(wǎng)絡，在給廣大農(nóng)民帶來可見利益預期的同時，將廣大農(nóng)村土地納入國家財政計量系統(tǒng)，充分利用土地資源的信用價值，為土地征用的監(jiān)管提供現(xiàn)代性質(zhì)的貨幣支持。農(nóng)民真正擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)(抵押、借貸、流轉(zhuǎn)、交易、租賃等)后，將目前分散的、閑置的、轉(zhuǎn)租代耕的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)橛山鹑谫Y本介入的、可集中購置的良性資產(chǎn)。農(nóng)民進而通過各種方式獲得土地貸款，私人資本投資和法律建設也將得到更好的促進。而一旦土地實行與產(chǎn)權(quán)制度改革配套的貨幣化，將極大推動中國土地所有權(quán)的市場化改革，改善農(nóng)民的生產(chǎn)條件，提高勞動生產(chǎn)率。這無論是對新農(nóng)村建設，還是讓中國農(nóng)民遠離貧困，都是非常重要的，也是必需的。
　　3、大力發(fā)展農(nóng)村土地股份合作制是獲得土地財產(chǎn)性收入實現(xiàn)條件。從長期來看，我國要實現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革和建設的新突破，必須建立起與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應的現(xiàn)代土地制度。農(nóng)村土地股份合作制正是近年來農(nóng)民在實踐中創(chuàng)造的一個新事務。比較典型的模式有廣東南海模式、蘇州模式、遼中縣模式、北京大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)模式等。盡管各地做法不盡相同，但主要有三種形式：一是將集體土地與村集體經(jīng)營性資產(chǎn)一起折股量化，明確每個社員的股份，經(jīng)營收益按股分紅；二是將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化，組建新的股份合作公司，對入股土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和經(jīng)營；三是農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)折價參股，組建股份有限公司，村民可以承包園區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)項目，又可以為公司打工，股民可以優(yōu)先在園區(qū)就業(yè)。
　　農(nóng)村土地制在堅持土地集體所有的前提下，把土地產(chǎn)權(quán)分解為土地股權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，讓農(nóng)民擁有股權(quán)，集體經(jīng)濟組織掌握土地經(jīng)營權(quán)，土地租佃者享有土地使用權(quán)。土地量化為股權(quán)，均等分給農(nóng)民，實現(xiàn)了所有權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體互相換位，是在堅持土地集體所有制的前提下新的實現(xiàn)形式。實行土地股份合作制有利于提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，實現(xiàn)集約和規(guī)模經(jīng)營，有利于維護農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權(quán)益，有利于促進農(nóng)民增加收入，是新的歷史時期農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)性收入的實現(xiàn)條件。
　　4、完善征地補償機制是獲得土地財產(chǎn)性收入的保障條件。從理論上講，征地過程實際上政府購買農(nóng)村集體土地所有權(quán)的過程，他是一種交易行為，只有在雙方自愿的基礎上形成的交易價格才是合理的，才能實現(xiàn)供求雙方的交易剩余最大化。由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的不完整，實際上形成一種政府壟斷土地市場的交易價格。農(nóng)民在土地價格形成中并沒有太強的發(fā)言權(quán)，只是壟斷價格的被動接受者。制度缺陷客觀上造成了農(nóng)民土地財產(chǎn)并沒有得到有效保護，也沒有獲得應當享有的土地增值收益。從實際操作來看，現(xiàn)行的產(chǎn)值倍數(shù)法以及正在推廣的征地區(qū)片綜合地價法，都是以政府為主導來確定補償?shù)木唧w標準，這些補償標準往往是不合理的。例如，在補償倍數(shù)的確定上，補償安置費的最低產(chǎn)值倍數(shù)為10倍，最高為30倍，政府部門的自由裁量權(quán)竟有20倍之多，若每公頃產(chǎn)值為15000萬元，則每公頃補償標準最少為15萬元，最高為45萬元，每公頃補償標準最多可以相差30萬元。在這個范圍內(nèi)政府可以根據(jù)自己的喜好自有裁定補償標準，造成農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入差距拉大。
　　要改變目前這種狀況，首先，在符合規(guī)劃的前提下允許農(nóng)村集體所有制的建設用地直接進入市場，這樣可以形成農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的真實市場價格，賦予農(nóng)民更多土地價格制定的發(fā)言權(quán)，有更多的機會參與土地增值收入的分配。我們不必過分擔心農(nóng)民只顧短期利益而冒然出賣土地。在農(nóng)村社會保障體系還處于探索的現(xiàn)階段，理性的農(nóng)民會非常珍視自己土地財產(chǎn)的。其次，法律必須明確公益性用地的范圍，采用列舉法明示其具體內(nèi)容，限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權(quán)。再次，建立基于市場價格的征地補償標準體系。市場機制是最公平的價格形成機制，只有依據(jù)公開市場價格確定的補償標準才能得到各方的認同，避免無謂損失。
　　要創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入，核心是推動土地要素的市場化改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)制度。發(fā)揮土地保值增值的作用，首要的任務是賦予農(nóng)民物權(quán)性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)，進而實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的商品化、貨幣化，促進土地流轉(zhuǎn)。在此基礎上，結(jié)合不同地區(qū)實際，大力發(fā)展土地股份合作制。針對城鎮(zhèn)化進程中，保護失地農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的緊迫性，重要的是提高農(nóng)民在土地交易過程中的談判地位。

(作者單位：中國<海南>改革發(fā)展研究院)