在第三次全國(guó)金融工作會(huì)議上溫家寶總理指出，要積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。這是從我國(guó)農(nóng)村實(shí)際出發(fā)做出的正確抉擇。下面，我就如何推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)保險(xiǎn)談自己幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。
    農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是分散和降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑之一，也是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重要組成部分。2004年新一輪農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模雖有所擴(kuò)大，但還不能滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要，存在的主要問(wèn)題是：定位不清，缺乏總體規(guī)劃，立法工作滯后；財(cái)政稅收政策支持力度小；供求結(jié)構(gòu)失衡，農(nóng)民的購(gòu)買(mǎi)力較低；賠付率居高不下；缺乏有效的保險(xiǎn)手段和風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制等。建立和完善我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，要從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，借鑒其它國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，立足當(dāng)前，兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，循序漸進(jìn)，分步實(shí)施，穩(wěn)妥推進(jìn)。具體建議是：
    一是推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法。我國(guó)現(xiàn)行的《保險(xiǎn)法》是一部商業(yè)保險(xiǎn)法，主要是規(guī)范和保障商業(yè)性保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)行為，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中大部分具有政策性。由于無(wú)法可依，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的許多領(lǐng)域都存在法律真空。政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的主導(dǎo)地位不明確，即便政府積極參與和推動(dòng)，也缺乏法律依據(jù)。要通過(guò)立法明確各級(jí)政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作中的職能與作用，確立國(guó)家的投入和政策保護(hù)措施，如稅收優(yōu)惠、保費(fèi)補(bǔ)貼等，明確規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體、參與主體、受益主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。從國(guó)內(nèi)各個(gè)省、區(qū)、市開(kāi)展的多種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)情況來(lái)看，各個(gè)地方之間差異很大，目前國(guó)家立法條件尚不成熟。建議：先由試點(diǎn)地區(qū)政府、保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式，制定相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)地方性法規(guī)。根據(jù)地方性法規(guī)試點(diǎn)情況，國(guó)務(wù)院制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例，待條件成熟后，再制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法。在立法過(guò)程中，保監(jiān)會(huì)、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、民政部應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)政策、資金的協(xié)調(diào)與溝通。
    二是加大財(cái)政補(bǔ)貼力度。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐已經(jīng)證明：政府補(bǔ)貼是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要保障。目前，我國(guó)財(cái)力有限，財(cái)政補(bǔ)貼還應(yīng)堅(jiān)持基本保障的原則，保險(xiǎn)標(biāo)的應(yīng)選擇關(guān)系國(guó)計(jì)民生的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，并主要實(shí)行保費(fèi)補(bǔ)貼，可考慮先對(duì)大豆、玉米、小麥和水稻四類(lèi)作物提供保費(fèi)補(bǔ)貼，保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以45～50%為宜，然后再逐步擴(kuò)大到棉花、奶牛和生豬等標(biāo)的。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障金額應(yīng)以立足維持農(nóng)民基本再生產(chǎn)能力為出發(fā)點(diǎn)，保險(xiǎn)金額以直接物化成本為依據(jù)，保費(fèi)費(fèi)率的確定以平均損失率為基礎(chǔ)。在保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，再逐步擴(kuò)大到經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼。
    三是制定稅收優(yōu)惠政策�，F(xiàn)行稅制規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免征營(yíng)業(yè)稅和印花稅，這對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用，但僅限定在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)的外延在不斷擴(kuò)大，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，需要不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)范圍�？煽紤]在免征種養(yǎng)兩業(yè)營(yíng)業(yè)稅和印花稅的同時(shí)，免征種養(yǎng)兩業(yè)的所得稅；對(duì)其他涉農(nóng)保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅按5%先征，按3%返還，印花稅按0.1%先征，按0.05%返還，將返還的稅金充實(shí)風(fēng)險(xiǎn)基金；企業(yè)所得稅可以參照外資保險(xiǎn)公司15%的稅率征收。
    四是建立再保險(xiǎn)機(jī)制。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)大，區(qū)域性強(qiáng)，一旦發(fā)生災(zāi)害可能會(huì)在短時(shí)間內(nèi)給幾個(gè)縣甚至幾個(gè)省的保險(xiǎn)對(duì)象同時(shí)造成巨大損失，所以，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散十分重要。日本等國(guó)在開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)都建立有效的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，通過(guò)再保險(xiǎn)或者農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金等形式來(lái)分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者的風(fēng)險(xiǎn)，這也是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的重要內(nèi)容。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)還沒(méi)有相應(yīng)的政策、措施，包括中國(guó)再保險(xiǎn)集團(tuán)公司等商業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)問(wèn)題非常謹(jǐn)慎。涉農(nóng)再保險(xiǎn)比較困難，購(gòu)買(mǎi)商業(yè)再保險(xiǎn)成本非常高，這也是各地在保險(xiǎn)試點(diǎn)中遇到的一個(gè)普遍性問(wèn)題。在國(guó)家還沒(méi)有建立巨災(zāi)基金，各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)力又不足以獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的條件下，再保險(xiǎn)問(wèn)題嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。建議：一是由國(guó)家財(cái)政投資成立中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，承擔(dān)國(guó)家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的職能，分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分出人的風(fēng)險(xiǎn)。二是國(guó)家通過(guò)政策鼓勵(lì)中國(guó)再保險(xiǎn)集團(tuán)公司為各家從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)分散風(fēng)險(xiǎn)。三是各保險(xiǎn)主體也要探尋與國(guó)際再保險(xiǎn)企業(yè)的合作，將農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向更大范圍內(nèi)分散。
    五是建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中洪水、干旱等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)屬于不可保風(fēng)險(xiǎn)，需要國(guó)家建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供政策支持。建議：設(shè)立中央級(jí)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，主要由中央、地方提供財(cái)政支持，積累巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)金，對(duì)遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供一定程度的補(bǔ)償，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的籌集渠道應(yīng)包括：中央和地方政府財(cái)政預(yù)算撥款；無(wú)大災(zāi)年份政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的結(jié)余滾存；國(guó)家用來(lái)平抑糧食市場(chǎng)價(jià)格而儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)基金每年按照一定的比例補(bǔ)貼巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金；將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各種稅賦優(yōu)惠的一部分充實(shí)到基金。
    六是堅(jiān)持強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效率與參與率的高低有很大的關(guān)系，參與率越高，農(nóng)戶需支付的保費(fèi)就可能比較低，政府的出資也可保持在合理水平。政府給予保費(fèi)補(bǔ)貼的辦法對(duì)于提高參保率并不能起到有效的作用，因?yàn)槿绻�完全�?shí)行自愿保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的逆向選擇會(huì)非常嚴(yán)重，參與率難以提高，會(huì)出現(xiàn)低參與率與高保費(fèi)之間的惡性循環(huán)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)萎縮和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的惡果將難以避免。所以，包括日本在內(nèi)的國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，單靠自愿保險(xiǎn)是不能吸收足夠大量的農(nóng)戶來(lái)投保的，必須實(shí)行“強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合”。美國(guó)1996年將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和其它救災(zāi)政策和優(yōu)惠金融政策捆綁在一起，不買(mǎi)農(nóng)作物大災(zāi)保險(xiǎn)就不能獲得其它優(yōu)惠政策，將實(shí)行了幾十年的自愿農(nóng)作物保險(xiǎn)變成了有條件的強(qiáng)制保險(xiǎn)。借鑒日美經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也要根據(jù)業(yè)務(wù)險(xiǎn)種承保對(duì)象、承保風(fēng)險(xiǎn)和承保責(zé)任的不同，分別采取法定強(qiáng)制和自愿保險(xiǎn)的形式。我國(guó)可以首先對(duì)一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品，如水稻、小麥、大豆、玉米等糧食作物采取強(qiáng)制保險(xiǎn)政策。
    七是設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模比較小，各省市發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還處于試點(diǎn)階段，在現(xiàn)有的保監(jiān)會(huì)的框架內(nèi)監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)雖然有些問(wèn)題已經(jīng)暴露出來(lái)，但還不是很?chē)?yán)重。近期，可考慮建立農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部和保監(jiān)會(huì)等部門(mén)參與的部際聯(lián)系會(huì)議制度，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)還應(yīng)借鑒日美等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)考慮設(shè)立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局或農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)局等專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌對(duì)全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、公共財(cái)政制度和保險(xiǎn)監(jiān)督都緊密相聯(lián)，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的管理涉及財(cái)政、金融、農(nóng)業(yè)、氣象等多種領(lǐng)域，組建農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，可以避免出現(xiàn)因各自為政、分割管理、資源分散配置而導(dǎo)致高投入、低效率的局面。

 (作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心)